Negociando a Reforma: a privatização de empresas públicas no BrasilAbstract
Brazil’s experience in the privatization of public companies belies explanations to the effect that the success of market-oriented economic reforms depends on the existence of an Executive branch endowed with the autonomy to conceive and impose strategies of change opposed by vested interests. The article contends that privatization has moved forward in Brazil despite the clear absence of an autonomous Executive, through a negotiated process of change that is part of an institutional context which multiplies both points of veto and actors holding veto power. As a consequence, success depends upon the interplay of pro- and anti-privatization interests, within institutional constraints, as well as upon relevant actors’ dominant ideas concerning the public sector’s role and scope.
economic reform; public companies; privatization
Abstract
Selon cet article, l’expérience brésilienne de privatisation des entreprises publiques va à l’encontre des arguments qui considèrent l’existence d’un pouvoir exécutif suffisamment autonome pour imposer des stratégies de changement contraires aux intérêts établis comme condition indispensable au succès des réformes économiques qui visent le marché. L’auteur affirme que, malgré la nette absence d’un pouvoir exécutif autonome, la privatisation avance et constitue un processus de changements négocié, inséré dans un contexte institutionnel qui multiplie les points de veto et les acteurs avec droit de veto. Ainsi, son succès dépend, dans le cadre des institutions, du jeu des intérêts favorables ou contraires à la privatisation, ainsi que de la pensée dominante des principaux acteurs à propos du rôle et de l’importance du secteur public.
réforme économique; entreprises publiques; privatisation
economic reform; public companies; privatization
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economic reform; public companies; privatization
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Negociando a Reforma: A Privatização de Empresas Públicas no Brasil*
Maria Hermínia Tavares de Almeida
Das mudanças que compõem a agenda da reforma do Estado, a privatização das empresas públicas foi aquela que mais avançou no Brasil. Em menos de oito anos, uma parte significativa das empresas produtivas do Estado passou para o controle privado. Entre 1991 e 1998, foram vendidas 63 empresas controladas pelo governo federal. Nesse período, também nos estados ocorreram importantes privatizações. Até o final de 1998, o programa federal chegou perto de US$ 57,5 bilhões1, incluindo as dívidas transferidas aos novos proprietários.
A experiência brasileira nega a sabedoria convencional expressa com freqüência na literatura acadêmica sobre reforma econômica que relaciona o êxito dessa empreitada à existência de um Executivo dotado de autonomia para conceber e impor estratégias de mudança contra os interesses estabelecidos. Sustentamos, neste trabalho, que a privatização avançou apesar da ausência notória de um Executivo autônomo e vem se revelando um processo de mudanças negociado, inscrito em um contexto institucional que multiplica pontos de veto e atores com capacidade de veto. Como conseqüência, o êxito das políticas de reforma depende não só do jogo dos interesses favoráveis e contrários à privatização, condicionado pela moldura institucional vigente, como também das idéias sobre o papel e a extensão do setor público predominantes entre os atores relevantes.
Na primeira parte deste artigo, discutimos a interpretação usual sobre as condições que se supõem necessárias a reformas bem-sucedidas e apresentamos nosso marco analítico. Na segunda parte, são apresentadas de forma sucinta as características do setor público brasileiro, bem como a evolução e os resultados dos esforços de privatização de empresas públicas até o momento. Na terceira, analisamos o jogo político da privatização, mostrando como a estrutura institucional propiciou oportunidades de veto a cada ator relevante durante os processos de decisão e implementação da política em pauta. Por fim, discutimos como a mudança nas idéias predominantes sobre o papel econômico do Estado, ocorrida ao longo dos anos 80, foi importante para que a venda das empresas públicas entrasse na agenda política nacional.
AS CONDIÇÕES PARA A REFORMA
Insulamento e autonomia do Poder Executivo foram apresentados pela literatura como a principal condição para o desencadeamento e a continuidade das reformas orientadas para o mercado nos países de desenvolvimento tardio. Segundo esse ponto de vista, a capacidade do Executivo especialmente do presidente e da elite técnica do Estado para formular e impulsionar estratégias de mudança, acima e além dos interesses constituídos, é a variável independente que explica o êxito das reformas econômicas. Uma primeira leva de estudos chegou mesmo a afirmar a superioridade dos regimes autoritários sobre as democracias para promover mudanças estruturais, na medida em que, sob os primeiros, era mais fácil assegurar insulamento e concentração de poder decisório na cúpula do sistema governamental (Kauffman e Stallings, 1989). O declínio do autoritarismo e o surgimento de novas democracias tiraram força ao postulado da afinidade entre reforma estrutural e regime político fechado, mas não ao da importância da autonomia do Executivo. Haggard e Kauffman (1995:156-159), condensando argumento amplamente aceito, afirmaram que a centralização da autoridade no Executivo é essencial para enfrentar três tipos de obstáculos presentes em qualquer situação de mudança: dilemas de ação coletiva, conflitos distributivos e problemas resultantes do horizonte temporal dos políticos profissionais que os fazem preferir ganhos imediatos a benefícios maiores no futuro.
Ora, em primeiro lugar, reformas econômicas são bens públicos cuja produção enfrenta os dilemas de ação coletiva descritos por Olson (1965). Em segundo lugar, como os custos das reformas tendem a ser concentrados e imediatos enquanto seus benefícios são difusos e distantes no tempo, aqueles que se opõem à mudança tendem a se organizar para bloqueá-las com muito mais facilidade do que aqueles que delas se beneficiarão no futuro. Finalmente, uma vez que os políticos procuram maximizar suas chances eleitorais, a possibilidade de beneficiarem-se com o êxito das reformas, a longo prazo, não é suficiente para transformá-los em reformistas, se as conseqüências imediatas dessa opção não forem eleitoralmente vantajosas2.
Os autores mencionados parecem distinguir entre a autonomia necessária para iniciar o processo e uma outra forma de relação, semelhante àquela que Evans (1995) chamou de autonomia inserida, necessária à continuidade do esforço reformista por um período mais longo3. O insulamento do Executivo em relação aos interesses comprometidos com a permanência do status quo é visto como condição essencial para a inauguração do curso reformista. Aqui o ator central é o presidente, apoiado por uma equipe de técnicos competentes e leais; sua virtù é indispensável para transformar a agenda governamental e colocar o país no rumo da mudança. Entretanto, uma vez iniciada a reforma, sua continuidade requer habilidade do Executivo para combinar independência com construção de uma nova coalizão de apoio, composta por aqueles interesses beneficiados pelas novas relações entre Estado e mercado4.
Analistas importantes desse processo de mudança chamaram a atenção, também, para as condições estruturais que o favoreceram. A profunda crise econômica que atingiu os países da América Latina foi vista como poderoso incentivo à adoção da agenda de reformas orientadas para o mercado (Nelson, 1993; Whitehead, 1993; Waterbury, 1993). Entretanto, a capacidade do Executivo de definir, com autonomia em face dos interesses estabelecidos, políticas de mudança continua a ser considerada o ingrediente fundamental. A crise econômica teria não só tornado visível a impossibilidade de manter o modelo de crescimento econômico predominante até então, como também criado condições para a autonomização do Executivo (Torre, 1994; Waterbury, 1993)5. Arranjos institucionais, provisões constitucionais e tradições políticas podem também aumentar o poder discricionário da Presidência para iniciar e proteger as iniciativas reformistas contra as pressões políticas imediatistas e contingentes (Haggard e Kauffman, 1995:163-165; Torre, 1997:51-54).
A ênfase na autonomia do Executivo não é arbitrária. Ela de fato ocorreu na grande maioria dos processos de reforma. Contudo, ela não foi um traço característico do sistema político brasileiro nos últimos vinte anos. Ao contrário, a longa transição para a democracia e o próprio processo de democratização em meio à crise econômica significou perda da capacidade de decisão autônoma da Presidência6.
A ausência de um Executivo autônomo não impediu o início das reformas de mercado, embora não tenha significado que ele deixasse de ter um papel crucial na definição da agenda de mudança das relações entre Estado e mercado7. No Brasil, o processo de transformação foi moderado e negociado8. Para explicá-lo, a hipótese do Executivo autônomo não é de grande utilidade9. Torna-se necessário um marco analítico que leve em consideração tanto os atores relevantes, com suas idéias econômicas e percepções de seus interesses próprios, como as instituições que definem as condições sob as quais esses atores são forçados a competir e a negociar.
Tsebelis (1995) e Immergut (1995) propuseram, para a análise comparada de políticas públicas, modelos que levam em consideração seja jogadores com poder de veto (veto players)10, seja pontos de veto institucionalmente definidos. Adotamos aqui essa sugestão analítica, enfatizando os jogadores com poder de veto institucional e as idéias sobre as reformas econômicas que definem suas preferências, bem como as daqueles atores que, embora não possuam poder de veto institucionalmente assegurado, são capazes de pressionar aqueles que o têm11.
Todavia, os dois autores parecem reduzir o processo de reformas à produção de nova legislação. Não dedicam a necessária atenção à implementação de novas políticas propiciadas pela mudança legislativa. Neste artigo, consideramos a privatização de empresas públicas à semelhança de qualquer outra reforma de política pública como um processo em dois planos. O primeiro é o da criação do marco institucional-legal da mudança; o segundo o da execução da nova política. A estrutura de pontos de veto, bem como os agentes envolvidos, são diferentes nos dois planos. No plano legislativo, os jogadores com poder de veto são o Executivo e o Legislativo e, nessa medida, os partidos que atuam no seu interior12. Os grupos de interesse, embora não tenham capacidade de veto institucionalmente assegurada, podem influir nas decisões por meio de sua relação com os jogadores.
A congruência entre diferentes jogadores com poder de veto, bem como sua coesão interna, são cruciais. A congruência torna mais fáceis as reformas ou a defesa do status quo. A coesão interna aumenta a capacidade potencial de veto ou, inversamente, a probabilidade de mudança, se ela se der em torno de propósitos reformistas. O número de jogadores sempre pode dificultar o processo decisório: quanto maior for, menor a probabilidade de que a congruência ocorra.
No plano da implementação, diferentes atores no Executivo são jogadores importantes: ministros, agências governamentais, a Presidência. O Judiciário possui também poder de veto. Grupos de interesse dificilmente podem bloquear a implementação, mas conseguem, às vezes, retardá-la. A congruência entre os jogadores institucionais e a coesão interna atuam da mesma forma que no plano de definição das regras.
DO CONTROLE À PRIVATIZAÇÃO
Nunca é demais reiterar que as empresas estatais13 desempenharam, por intermédio da substituição de importações sob condução do Estado, papel central no processo de industrialização. A partir dos anos 30, à medida que a modernização capitalista transformava de forma dramática a estrutura econômica do país, a participação governamental direta na produção de bens e na provisão de serviços de utilidade pública foi crescendo sistematicamente14. A Figura 1 mostra a evolução do número de empresas estatais, no plano federal, em quatro períodos, ao passo que a Figura 2 revela sua distribuição por Ministério. As Tabelas 1, 2 e 3 apresentam diferentes medidas da importância relativa dessas empresas.
Tabela 1
Brasil - Participação do Setor Público na Formação Bruta de Capital Fixo
1947-198715
(%)
Tabela 2
Brasil - Participação Relativa das Empresas Estatais, Privadas de Capital Estrangeiro e Privadas Nacionais na Indústria Manufatureira. 1971-1980
(% de vendas)
Obs.: (a) Os valores para os dois anos não são estritamente comparáveis devido a diferenças no tamanho das amostras. Para 1971, foram cobertas apenas as empresas maiores, responsáveis por cerca de 60% do produto manufatureiro, o que tende a subestimar o peso das empresas privadas nacionais menores. Para 1980, as firmas incluídas correspondiam a aproximadamente 95% do produto da indústria manufatureira. (b) Os dados de cálculo para as indústrias pesadas e leves foram ponderados pelo valor agregado manufatureiro. (c) EPN = empresas privadas nacionais; EPE = empresas privadas estrangeiras; e EE = empresas estatais.
Tabela 3
Participação das Empresas Públicas e Privadas entre as 10 e as 25 Maiores do Brasil
1970-1985
(% das vendas anuais)
Fonte: Conjuntura Econômica apud Kliass (1994:174).
Desde os anos 40, a criação de empresas estatais foi um instrumento importante para promover e dirigir a industrialização. Castro (1993) enfatiza a relevância dessas empresas para o planejamento de longo prazo do desenvolvimento, na ausência de uma burocracia estável e profissional, capaz de assegurar continuidade às políticas de industrialização.
A expansão do setor produtivo estatal ganhou impulso sob os governos militares, especialmente nos anos 70. Seu crescimento ocorreu em um marco institucional que promoveu a concentração de recursos e de capacidade decisória no Executivo federal e, simultaneamente, libertou as empresas de economia mista do controle governamental direto, outorgando-lhes ampla autonomia para definir investimentos, preços, contratos e remunerações (Martins, 1985:43)17. Uma legislação ambígua, produzida entre 1967 e 1978, permitiu também que as estatais escapassem à supervisão do Tribunal de Contas sobre seus gastos (Pessanha, 1997:132-133). Embora as empresas individuais devessem ser reguladas por órgãos setoriais vinculados aos ministérios, estes careciam de recursos e poder para desempenhar adequadamente suas funções. As empresas estatais eram quase sempre mais poderosas do que seus reguladores. Além da fraqueza dos órgãos setoriais de regulação, não houve no período um mecanismo de controle sobre o conjunto do setor produtivo estatal. A numerosas agências ministérios, conselhos, holdings setoriais com diferentes capacidades e eficiência, eram atribuídas funções de controle e regulação. O governo federal manteve em suas mãos apenas um instrumento importante: o poder de nomear os dirigentes das empresas.
Assim, no final dos anos 70, o setor produtivo estatal brasileiro, extenso e descentralizado, constituía uma "caixa-preta", uma complexa trama de relações titular-agente. A assimetria de informações era o trunfo dos dirigentes das poderosas estatais. O governo desconhecia o montante de seus ativos e dívidas. Nem o Executivo nem muito menos o Congresso dispunham de instrumentos para exercer um controle eficiente.
A relação do governo com suas empresas começou a se alterar no final dos anos 70. Mudanças na economia internacional, depois do segundo choque do petróleo, colocaram o ajustamento econômico na agenda governamental. O controle sobre as empresas estatais tornou-se parte das políticas macroeconômicas desenhadas para fazer face às pressões inflacionárias. Assim, começou a ser desenhado um conjunto de instituições para lidar com o problema titular-agente, colocado pelas relações peculiares entre o governo e suas empresas.
O primeiro passo rumo à reversão desse estilo de relacionamento foi a criação, no primeiro ano do governo Figueiredo (1979), da Secretaria de Controle das Empresas Estatais - SEST, subordinada à Secretaria Extraordinária de Planejamento da Presidência da República, com o objetivo de conhecer e controlar os gastos das empresas. Sua organização era parte de esforço mais amplo para lograr um orçamento consolidado do setor público federal que incluísse não só a administração direta, mas também o setor produtivo estatal e as transferências diretas do Tesouro às autoridades monetárias. A SEST estava encarregada de definir um orçamento de despesas globais para todos os tipos de empresas do Estado, estabelecendo tetos totais e caso a caso para investimento e despesas correntes e também limitando o acesso dessas empresas ao crédito doméstico e internacional , a fundos do Tesouro, ao mercado de ações e aos seus próprios lucros retidos (Werneck, 1987:14)18. Os objetivos almejados com a criação da nova agência foram resumidos com clareza por seu primeiro diretor:
"As despesas globais previstas das empresas estatais para 1980 eram duas vezes o orçamento do governo federal [...]. O conhecimento dos valores consolidados era crucial para que o governo entendesse que o controle do gasto das estatais constitui parte essencial de uma política bem-sucedida de combate à inflação e de controle da balança de pagamentos." (Kliass, 1994:185)
Como o objetivo era aumentar a eficácia da política macroeconômica de curto prazo, não se deu alguma importância aos problemas de racionalização administrativa e de aumento de eficiência das empresas do Estado. Com efeito, de acordo com a sabedoria convencional então prevalecente, as estatais não tinham problemas sérios nessa área. Elas eram consideradas tão eficientes quanto as empresas privadas de mesmo tamanho e complexidade, uma vez que a reforma empreendida sob o Decreto-lei, nº 200/67 permitira que operassem com uma lógica empresarial semelhante à do setor privado.
A SEST não foi o único mecanismo de que o governo lançou mão para submeter as poderosas e autônomas estatais. Ao longo dos anos 80, à medida que a inflação escalava, o governo recorreu com freqüência ao controle de preços e tarifas públicas como parte dos esforços de estabilização. Tentou, também, quase nunca com êxito, racionalizar ou limitar os reajustes salariais nas empresas públicas19. A disputa entre o governo, que tratava de submeter suas empresas, e estas, que buscavam escapar-lhe ao controle, marcou toda a década dos 8020. O resultado não deu vitória clara a qualquer dos contendores, mas no final do período as empresas públicas estavam sujeitas a controles inexistentes na década anterior.
Os esforços para submeter as empresas públicas à autoridade governamental fazem do Brasil um caso que não se enquadra na seqüência de reformas apontada por Waterbury em seu estudo comparado da privatização em quatro países de nível de desenvolvimento intermediário. Nos casos por ele analisados Egito, México, Índia e Turquia tentativas de reforma moderada, ampliando a autonomia das empresas estatais, foram a primeira resposta às dificuldades geradas pelos choques externos nos anos 70 e começo dos 80 e precederam a virada rumo à privatização (Waterbury, 1993:135-159). No Brasil, ao contrário, a seqüência foi autonomia, controle e depois privatização.
Não obstante só em 1990 a privatização ganhar importância na agenda governamental, o governo Figueiredo marcou a inflexão da tendência histórica de crescimento da participação direta do Estado no provimento de bens e serviços. A partir desse período, o setor produtivo estatal deixou de crescer. Em 1981, logo depois da criação da SEST, o governo federal estabeleceu por decreto a Comissão Especial de Desestatização, com o propósito de "limitar a criação de novas empresas públicas, cessando as atividades ou transferindo ao setor privado aquelas empresas cujo controle público não mais se faz necessário ou se justifica"21. A idéia que algumas empresas estatais podiam ser entregues ao setor privado passou a fazer parte do discurso do governo e das elites em geral, embora a palavra privatização não fosse mencionada. A existência da comissão indicava que as autoridades federais eram sensíveis às pressões crescentes não só de organizações e lideranças empresariais como também dos meios de comunicação contra o que lhes parecia um crescimento excessivo do setor produtivo estatal durante o governo Geisel (1974-1978)22.
Em 1985, o primeiro governo democrático criou o Programa de Privatização e substituiu a Comissão Especial pelo Conselho Interministerial de Privatização23. O decreto ampliava o alcance do programa de forma a incluir todas as empresas do Estado, à exceção dos monopólios públicos estabelecidos na Constituição de 1969; permitia o uso de títulos da dívida externa na privatização; e aumentava o poder do ministro do Planejamento nas decisões relativas à inclusão ou exclusão de empresas do rol das privatizáveis.
Em 1989, sem publicidade e anúncio prévio, o governo Sarney enviou ao Congresso, junto com a legislação sobre o Plano Verão, Medida Provisória - MP que autorizava a privatização de todas as empresas do Estado, com exceção das que estavam protegidas pela Constituição. A proposta, que contou com a oposição dos líderes dos dois maiores partidos do Congresso, foi derrotada por ampla maioria de votos24.
Apesar das iniciativas legislativas, os resultados concretos foram insignificantes. Sob o último governo militar e a primeira administração democrática, a privatização restringiu-se à venda de empresas privadas que haviam passado ao controle do Banco Nacional de Desenvolvimento Social BNDES e de pouquíssimas subsidiárias de empresas públicas. Nada se assemelhava a um programa amplo de alienação das grandes empresas do Estado. A privatização não era uma política de governo, ainda que contasse com a adesão de algum ministro e de técnicos do escalão intermediário, da administração direta e do BNDES, preocupados em racionalizar o Estado desenvolvimentista herdado dos militares (Schneider, 1990:26-28). Objetivos e resultados foram, pois, modestos, mas evidenciavam que o tempo da expansão do setor produtivo estatal se havia encerrado25 (ver Tabela 4).
Tabela 4
Resultados da Privatização por Período Presidencial e Tipo de Moeda
(US$ milhões)
Fonte: "Privatização", www.bndes.gov.br.
O governo Collor (1990-1992) trouxe uma alteração rápida e dramática na maneira de tratar o tema da privatização. Ela tornou-se ingrediente importante de um programa de reformas econômicas de mercado, encaradas como indissociáveis da política de estabilização da moeda. As novas regras da privatização faziam parte do conjunto de medidas provisórias enviadas ao Congresso que instituía o Plano Brasil, mais conhecido como "Plano Collor". Discutidas e aprovadas pelo Congresso elas deram origem à Lei nº 8.031/90 que criou o Programa Nacional de Desestatização PND26. A nova lei definia uma lista inicial de empresas públicas a serem vendidas, concedia ao Executivo a prerrogativa de incluir ou excluir empresas, estabelecia as regras para venda em leilão e transferia ao BNDES a administração do programa27. Legislação complementar28 estabeleceu as moedas de privatização, permitindo a utilização de vários tipos de títulos públicos nos leilões de privatização29. Na administração Collor foi iniciada a privatização das empresas siderúrgicas, petroquímicas e de fertilizantes. Sua renúncia não impediu a continuidade do programa, apesar da relutância do presidente Itamar Franco (1992-1994)30. A política de privatização ganhou impulso durante a Presidência de Fernando Henrique Cardoso.
Mudanças institucionais importantes foram então introduzidas31. A Lei nº 8.031/90 foi significativamente modificada e a Constituição sofreu emendas pelo Congresso em 1995-96, possibilitando incluir no programa empresas de telecomunicações, eletricidade, navegação de cabotagem, gás e petróleo, até então monopólios estatais. O número de empresas privatizadas cresceu e ampliaram-se também as receitas em moeda corrente, como se pode observar na Tabela 4.
EXPLICANDO A REFORMA NEGOCIADA: INSTITUIÇÕES, AGENTES E ESTRATÉGIAS
Durante uma década, todas as medidas concernentes às empresas públicas, tomadas ou pelo último governo autoritário ou pela primeira administração democrática, resultaram de decretos presidenciais ou de outros instrumentos legais à disposição do Executivo. O Congresso não participou, nem opinou sobre a criação da SEST ou sobre os três primeiros programas encarregados de levar adiante a privatização durante os anos 80. A situação mudou com a Constituição de 1988, quando o Executivo perdeu a possibilidade de legislar por decreto e tanto o Congresso quanto o Judiciário ganharam novas prerrogativas. Atualmente, sob o presidencialismo, o Executivo, o Congresso e o Judiciário têm poderes de veto constitucionalmente assegurados. Ao Executivo cabe significativa capacidade legislativa, assegurada pela exclusividade de iniciativa legislativa em certos assuntos32, pelo poder de veto sobre a legislação aprovada pelo Congresso e, especialmente, pela possibilidade de emitir medidas provisórias. O Congresso recuperou muito do poder que perdera sob o regime autoritário; também o Judiciário teve seu poder ampliado.
A política de privatização ocorreu em dois planos: aquele no qual foram definidas as regras do jogo e outro no qual se efetuou a venda das empresas. A reforma patrimonial do setor público exigiu a definição de um marco institucional: o conjunto de normas que atribuiu responsabilidades, especificou as empresas a serem incluídas no programa, estabeleceu os procedimentos de venda, as moedas aceitas e a agência pública encarregada de levar adiante todo o processo. Foi necessário, também, proceder à venda das ações das empresas incluídas no programa. Os dois processos coincidiram parcialmente no tempo, uma vez que a definição das regras continuou a se processar mesmo depois de iniciadas as vendas. Apesar da coexistência, transcorreram em espaços políticos e institucionais diferentes, caracterizados por diferentes estruturas de pontos de veto, bem como por diferentes atores com poder de veto.
A definição de regras envolveu o Executivo e o Legislativo, ambos dotados de poderes de veto definidos pela Constituição que variavam de acordo com o tipo de norma legal requerida (ver Figueiredo e Limongi, 1998). Há quantidades diferentes e crescentes de pontos de veto e, como conseqüência, de dificuldades de aprovação das iniciativas do Executivo, quando propostas ao Congresso por intermédio de Medida Provisória, Projeto de Lei ou emenda à Constituição. Desse ponto de vista, as Medidas Provisórias são o instrumento mais favorável à rápida aprovação das propostas do Executivo. Elas reduzem os pontos de veto pois requerem apreciação em sessão conjunta do Senado e da Câmara33. Pelo fato de entrarem em vigor tão logo editadas, aumentam para os congressistas os custos de rejeitá-las. Uma vez que possuem prazo determinado e curto para apreciação, podem ter facilitada a entrada na agenda do Congresso. Finalmente, a possibilidade de serem reeditadas com pequenas modificações confere ao Executivo considerável margem de manobra quando as condições não são favoráveis à sua aprovação. Para os projetos de lei não há prazo para apreciação, podendo criar até três oportunidades de veto: devem ser apreciados nas duas Casas e, se emendados pela segunda, devem voltar à primeira para a consideração das novas emendas. Finalmente, as emendas à Constituição requerem aprovação em dois turnos na Câmara e no Senado, além de exigir três quintos dos votos em cada Casa.
Na etapa legislativa, o êxito da política de privatização dependeu do grau de convergência entre Executivo e Legislativo, ou pelo menos da maioria do Legislativo. Os grupos de interesse, partidários da privatização ou contrários a ela, não tinham outros meios para agir senão mediante pressão sobre o Executivo e os congressistas.
Não há dúvida alguma sobre o fato de que coube ao Executivo a concepção da política de privatização, da mesma forma que, no período anterior, fora sua a iniciativa de controlar as empresas públicas34. É o que mostra a Tabela 5.
Tabela 5
Marco Legal da Privatização por Origem do Proponente
1990-1997
* Inclui 11 Medidas Provisórias.
Parte significativa das iniciativas do Executivo tomou a forma de Medida Provisória. A Lei nº 8.031/90, que criou o PND, não só fazia parte do pacote de MPs do Plano Collor, como depois de apreciada e aprovada pelo Congresso, foi mudada diversas vezes por meio de MPs editadas pelo governo Cardoso, até ser transformada em nova lei, em 199735. A importância das MPs na definição da política de privatização pode ser vista na Figura 3, a seguir:
A hegemonia legislativa do Executivo é só parte da história. Mais importante é conhecer a efetiva participação do Legislativo na formatação final da moldura legal das privatizações. A Tabela 6 dá uma idéia da intensidade do engajamento do Congresso no processo.
Tabela 6
Grau de Participação do Congresso na Mudança de Proposições de Lei*
* Inclui apenas legislação já aprovada pelo Congresso e sancionada pela Presidência.
0 = nenhuma emenda aprovada ou partes suprimidas por Destaque para Votação em Separado - DVS.
1 = menos de 5 emendas aprovadas e/ou menos de 10 partes suprimidas por DVS.
2 = 5 a 15 emendas aprovadas e/ou 10 a 30 partes suprimidas por DVS.
3 = mais de 15 emendas aprovadas e/ou mais de 30 partes suprimidas por DVS.
O padrão de interferência do Congresso é claro. Ele não interferiu em assuntos que diziam respeito ao saneamento das empresas e/ou às moedas de privatização. Dos doze casos acima registrados, seis referiam-se à criação de créditos adicionais para empresas em processo de privatização e os seis restantes, exceto um, referiam-se também a arranjos financeiros necessários para preparar a venda das empresas incluídas no PND. O Congresso tampouco participou significativamente da definição das regras que fixavam as moedas aceitáveis na compra de empresas públicas. Por outro lado, discutiu e introduziu mudanças moderadas em projetos que estabeleciam as linhas gerais do PND e a agência regulatória do setor petrolífero, a Agência Nacional do Petróleo ¾ ANP. Alterou pontos importantes dos projetos que regulavam as atividades portuárias, a concessão de serviços públicos e a criação de agências regulatórias nos setores de eletricidade (Agência Nacional de Energia Elétrica ¾ Aneel) e telecomunicações (Agência Nacional de Telecomunicações ¾ Anatel).
Como já demonstramos (Almeida e Moya, 1997), a Presidência levou em conta as preferências do Congresso ao estabelecer a lista e a ordem das corporações a serem privatizadas. A privatização começou em setores a respeito dos quais havia uma firme maioria parlamentar favorável à transferência para o setor privado: siderúrgicas, empresas químicas, petroquímicas e de fertilizantes36. Emendas constitucionais autorizando a passagem para o setor privado da navegação de cabotagem, gás, mineração de ferro, telecomunicações e eletricidade vieram depois que a política de privatização em geral tinha alcançado certo grau de legitimidade. (Embora o monopólio estatal do petróleo tivesse sido rompido, a Petrobras não foi até agora incluída no PND.)
Grupos de interesse presentes no debate da definição do marco legal das privatizações às vezes pressionaram os legisladores em relação a pontos específicos. Algumas associações empresariais favoráveis à venda das empresas públicas participaram ativamente do debate parlamentar no que se refere a certas leis, especialmente a que fixou as regras de concessão dos serviços públicos a grupos privados e a criação da agência regulatória dos serviços de eletricidade, Aneel37. Os trabalhadores do setor público e os sindicatos de empregados contrários à privatização estiveram ausentes nessa fase legislativa, exceto no caso da emenda constitucional destinada a permitir a privatização dos monopólios estatais e durante o debate parlamentar da reforma portuária, ocasião em que fizeram freqüentes protestos públicos.
As batalhas contra a privatização começaram no momento seguinte, quando o programa foi posto em andamento. A oposição incluía partidos políticos de esquerda, trabalhadores de empresas estatais e sindicatos filiados à Central Única dos Trabalhadores CUT. Os sindicatos leais à Força Sindical apoiaram a privatização, especialmente depois que a Lei nº 8.031 garantiu aos trabalhadores e empregados nas empresas estatais uma porcentagem das ações leiloadas. A oposição adotou duas estratégias para bloquear os leilões de privatização: protestos públicos e recursos judiciais. Manifestações de rua, às vezes violentas, nas imediações do edifício da Bolsa de Valores onde as vendas se realizavam, ocorreram em quase todos os leilões. Embora importantes como demonstração de descontentamento, jamais conseguiram impedir uma privatização.
São os recursos judiciais que representam a principal estratégia para obstruir o processo mediante o poder de veto do Judiciário. A descentralização do sistema judicial e os vários instrumentos legais de recurso outorgados a organizações e aos cidadãos pela Constituição de 1988 alimentaram a convicção de que a ida à Justiça seria um meio promissor de deter a ação governamental. A Tabela 7 mostra o número de ações legais e o de empresas privatizadas, por setor, entre 1991 e 1997. Além disso, os partidos de oposição e os sindicatos também recorreram ao Supremo Tribunal Federal para revogar o PND, em 1991, alegando conflito com a Constituição38.
Tabela 7
Casos Apresentados ao Judiciário por Setor de Atividade Econômica
1991-1997
Inclui uma empresa excluída do programa de privatização e outra cujo leilão foi cancelado. Não inclui o setor de telecomunicações.
Os leilões de privatização foram muitas vezes interrompidos ou tiveram seu andamento retardado por causa de diversos tipos de recursos apresentados a diferentes tribunais regionais no país inteiro. Não obstante, até o momento, nem uma única venda foi anulada por sentença judicial. Os recursos ao Supremo Tribunal Federal alegando inconstitucionalidade das vendas não foram acatados. Por outro lado, apenas uma empresa foi excluída da lista das privatizáveis e outra teve seu leilão suspenso.
A descentralização do Judiciário e a falta de coerência entre os diversos tribunais regionais transformaram a privatização em uma batalha judicial. Ainda assim, a convergência entre a política do Executivo e a interpretação da Constituição dada pelo Supremo permitiu a continuidade do programa. A congruência entre os principais atores institucionais com poder de veto o Executivo, a maioria parlamentar e o Supremo Tribunal Federal explica o êxito da privatização em comparação com outros itens da agenda de reformas do governo brasileiro, como as mudanças na Previdência Social e no sistema tributário, cuja aprovação enfrentou e ainda enfrenta sérias dificuldades políticas. Tal congruência merece ser explicada.
ROMPENDO O CONSENSO ESTATISTA
O desenvolvimento conduzido pelo Estado foi uma história de sucesso no Brasil. Permitiu a industrialização, um longo período de crescimento sustentado, a modernização da sociedade, assim como a alta mobilidade espacial e social, muito embora tenha também produzido grandes desigualdades sociais. As empresas públicas eram instrumentos decisivos das estratégias de mudança e de crescimento econômicos de longo prazo. Como tais, foram altamente valorizadas tanto pelas elites quanto pela população. Tornaram-se símbolos nacionais: eram a prova material da aptidão do Brasil, país agrário que, em um par de gerações, conseguiu transformar-se em sociedade altamente urbanizada.
Durante décadas, um consenso quase unânime apoiou o intervencionismo estatal e suas múltiplas manifestações, incluindo-se aí as empresas públicas. Não faziam parte do debate público os agora habituais argumentos sobre sua ineficiência, decorrentes ou das frouxas limitações orçamentárias e do círculo vicioso de não-lucro, não-competitividade (Kornai, 1981) ou do fato de os administradores serem guiados por seus próprios interesses e os sindicatos insaciáveis. A avaliação do desempenho das empresas estatais e de seu papel na promoção da industrialização acelerada era altamente positiva e disseminada por toda a sociedade, com exceção de uma minoria liberal de direita. O rompimento desse consenso foi um processo longo e gradual que acompanhou a crise do autoritarismo e a transição para a democracia, continuando por toda a década de 80.
A dissolução do consenso estatista predominante39 foi um processo de mudança em dois níveis: primeiro, na maneira como a opinião pública e os grupos organizados percebiam o setor público; segundo, nas idéias econômicas das elites governamentais sobre o papel adequado do Estado e de suas companhias. O primeiro sinal de descontentamento com as corporações públicas foi a "Campanha de Desestatização", promovida por empresários privados, por volta de 1976/1977. As motivações e os objetivos dos participantes variavam40, mas o movimento inaugurou um amplo debate sobre os limites aceitáveis da participação estatal direta no setor produtivo. Aos protestos empresariais seguiram-se outras manifestações de diferentes grupos sociais contra o governo militar. Embora as agendas e demandas diferissem amplamente, a oposição ao autoritarismo tomou a forma de demanda comum no sentido de libertar a sociedade da intervenção e controle excessivos do Estado. A idéia de que tal intervenção poderia ser excessiva e prejudicial foi a primeira fenda no edifício ideológico estatista (ver Weffort, 1988:511-515).
A expansão sem controles das empresas estatais e a autonomia de seus administradores na busca de ganhos eram imputadas ao autoritarismo, que havia deixado sem freios os poderes discricionários dessas burocracias41. Para as oposições antiautoritárias de esquerda e de centro-esquerda, a democracia significava a promessa do estabelecimento de um novo círculo virtuoso de crescimento conduzido pelo Estado, sob controle de uma sociedade civil dotada de mais poder. Os programas políticos de todos os partidos de oposição Partido do Movimento Democrático Brasileiro PMDB, Partido Democrático Trabalhista PDT, Partido dos Trabalhadores PT e de pequenas organizações comunistas e socialistas42 valorizavam as estatais e acreditavam na continuação do desenvolvimento conduzido pelo Estado cum distribuição de renda.
A imagem positiva do intervencionismo econômico governamental foi se erodindo gradualmente na segunda metade da década de 80, anos turbulentos de democratização, inflação alta e crescimento econômico espasmódico. Várias experiências contribuíram para mudar a percepção da sociedade em relação ao setor público.
Em primeiro lugar, as políticas antiinflacionárias heterodoxas de controle de câmbio, preços e salários exacerbaram a intromissão governamental na economia privada. Os protestos de entidades empresariais contra o congelamento ou tabelamento de preços foram se transformando, cada vez mais, em libelo contra o intervencionismo estatal em geral e defesa da liberalização econômica e da privatização das empresas públicas. Os sindicatos, embora não fossem a favor da privatização, fizeram coro com os empresários ao se oporem aos programas de estabilização que impunham controle salarial43.
Por outro lado, embora os serviços sociais se tenham expandido sob a nova democracia, as mazelas da administração e dos serviços públicos, como ineficiência, clientelismo e corrupção, ficaram mais expostas na mídia, contribuindo para reforçar uma imagem negativa já existente do funcionamento da máquina governamental. Se a administração pública brasileira nunca teve boa fama, as empresas estatais, antes consideradas símbolos de eficiência e de boa gestão, foram caindo em descrédito. A enorme interferência dos partidos políticos na escolha de seus dirigentes, assim como os reais ou imaginados benefícios concedidos a seus empregados por dirigentes, também eles parte interessada, passaram a ser percebidos como prejudiciais ao desempenho econômico das empresas44. A real importância dessas questões é irrelevante aqui. O fato é que, ao final da década de 80, o apoio da opinião pública às empresas estatais encolheu in tandem, desenvolvendo-se, em largos setores da sociedade brasileira, uma simpatia difusa pela retórica política antiintervencionista.
Também para formuladores de políticas, mudanças na percepção do que seria o papel adequado do Estado foram profundas. Essas mudanças não resultaram essencialmente da substituição dos técnicos de elite por outros com diferentes idéias econômicas, como ocorreu no México (Heredia, 1993; Centeno, 1994). Elas se deveram ao aprendizado com os fracassos das políticas de estabilização nacionais e com a experiência internacional45. Os programas heterodoxos de estabilização monetária haviam falhado, deixando crises fiscais recorrentes essa era a principal lição doméstica. A privatização entrou na agenda dos formuladores de política econômica primeiramente como instrumento de redução da dívida pública inclusive com o uso de títulos dessa dívida como moeda e, em segundo lugar, como meio de possibilitar novos investimentos nas estatais que o governo já não podia fazer46. Nos anos 80, parte dos dirigentes de estatais ia aceitando a privatização à medida que era submetida a crescentes controles burocráticos e enfrentava dificuldades para conseguir novos recursos47. Por outro lado, as negociações constantes com organizações internacionais, como o FMI e o Banco Mundial, durante os anos 80, criaram diversas oportunidades de discussão da agenda de reformas orientadas para o mercado propostas por essas entidades como solução abrangente para os endividados países em desenvolvimento.
No final dos anos 80, as reformas de mercado começaram a aparecer nas negociações de empréstimos realizadas com aqueles organismos. Na prática, elas jamais chegaram a funcionar de fato como condição para o estabelecimento de acordos ou para a liberação dos recursos negociados, mas não deixaram de ser importante instrumento de persuasão das elites técnicas48.
A dissolução do consenso estatista não cedeu lugar à nova concepção hegemônica sobre o equilíbrio entre o Estado e os mercados. Hoje, a questão do papel adequado do Estado divide o espectro político no Brasil. De um lado, o crescimento conduzido pelo Estado ainda é uma visão poderosa para partidos, organizações sociais e movimentos que se opõem à atual coalizão de governo e às suas políticas. De outro, os que levam adiante as reformas orientadas para o mercado rejeitam o credo neoliberal e se percebem como reformistas pragmáticos em busca de um novo paradigma para um governo ativo49.
A política de privatização está embebida desse combate entre visões conflitantes das relações entre o Estado e a economia. Sua trajetória é uma imagem espelhada do processo gradual que transformou a intervenção estatal em questão controversa.
(Recebido para publicação em março de 1999)
NOTAS:
RÉSUMÉ
Négocier la Réforme: La Privatisation des Entreprises Publiques au Brésil
Selon cet article, lexpérience brésilienne de privatisation des entreprises publiques va à lencontre des arguments qui considèrent lexistence dun pouvoir exécutif suffisamment autonome pour imposer des stratégies de changement contraires aux intérêts établis comme condition indispensable au succès des réformes économiques qui visent le marché. Lauteur affirme que, malgré la nette absence dun pouvoir exécutif autonome, la privatisation avance et constitue un processus de changements négocié, inséré dans un contexte institutionnel qui multiplie les points de veto et les acteurs avec droit de veto. Ainsi, son succès dépend, dans le cadre des institutions, du jeu des intérêts favorables ou contraires à la privatisation, ainsi que de la pensée dominante des principaux acteurs à propos du rôle et de limportance du secteur public.
Mots-clé: réforme économique; entreprises publiques; privatisation
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