Heterogeneidade regional no cumprimento das diretrizes do Programa Nacional de Alimentação Escolar: uma análise comparativa entre Nordeste e Sul do Brasil com aprendizado de máquina

Sgura, Bruno Herrera; Saes, Maria Sylvia Macchione; Fonseca, Camila Veneo Campos; Adorno, Yasmin Proença Bueno

doi:10.1590/0102-311XPT056125

Sumário Anterior Atual Seguinte

Sumário

ARTIGO • Cad. Saúde Pública 42 • 2026 • https://doi.org/10.1590/0102-311XPT056125 linkcopiar

Heterogeneidade regional no cumprimento das diretrizes do Programa Nacional de Alimentação Escolar: uma análise comparativa entre Nordeste e Sul do Brasil com aprendizado de máquina

Regional variance in compliance with guidelines of the Brazilian National School Feeding Program: a comparative analysis between the Northeast and South regions of Brazil with machine learning

Heterogeneidad regional en el cumplimiento de las directrices del Programa Nacional de Alimentación Escolar: un análisis comparativo entre el noreste y el sur de Brasil con aprendizaje automático

Autoria SCIMAGO INSTITUTIONS RANKINGS

Resumo

O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) estabelece a obrigatoriedade de que ao menos 30% dos recursos federais transferidos às entidades executoras sejam destinados à aquisição de alimentos da agricultura familiar. No entanto, os resultados alcançados com o programa apresentam elevada heterogeneidade regional. Este estudo utiliza a abordagem de aprendizado de máquina, particularmente árvores de classificação, para identificar os fatores que mais influenciam o cumprimento da legislação do PNAE em duas regiões brasileiras, Nordeste e Sul, a partir de dados de 2.650 municípios, referentes ao ano de 2017. A análise dessas regiões justifica-se pela elevada presença da agricultura familiar, ainda que com diferenças significativas no cumprimento da meta dos 30%: no Sul, 77% dos municípios cumprem a regra, enquanto no Nordeste, a adesão é de 38%. Os resultados da pesquisa indicam que as diferenças entre as regiões estão associadas a fatores como: limitações financeiras dos municípios e menor formalização dos estabelecimentos agrícolas. Além disso, aspectos como o tamanho do município, o grau de centralização na aquisição de alimentos e o perfil da produção agrícola local também influenciam o cumprimento da legislação. Conclui-se que políticas públicas devem considerar especificidades regionais para melhorar a adesão e a eficácia da implementação no âmbito regional.

Palavras-chave:
Política Pública; Alimentação Escolar; Aprendizado de Máquina; Agricultura

DIMENSÃO	VARIÁVEL	DESCRIÇÃO	HIPÓTESE/JUSTIFICATIVA
Perfil demográfico	região	Conjunto de 5 variáveis binárias, uma para cada região, em que a observação assume valor 1 caso o município em questão pertença à região indicada e 0 caso contrário	A região em que o município se encontra é determinante para o percentual de compra realizado ⁸^,¹⁴
Perfil demográfico	dens_pop	Definida pela razão entre a estimativa populacional e a estimativa da área territorial do município	A elevada densidade populacional pode implicar maiores dificuldades logísticas, associadas ao ordenamento urbanístico de cidades densas e à distância entre zonas urbanas e rurais ⁸^,¹⁴^,¹⁵
Capacidades estatais	pib_percapita	Razão entre o PIB municipal e a população do município	Municípios com elevado PIB per capita possuem maior capacidade financeira de complementação dos recursos transferidos pelo FNDE ²⁴
	rh_estatutario	Número de servidores estatutários (considerando 2014 como referência). Proxy do tamanho do município e da capacidade técnico-administrativa para implementação do PNAE	Por um lado, o número de servidores estatutários associa-se ao tamanho do município. A literatura aponta que quanto maior o município, mais desafiadora a implementação do programa. Por outro lado, quanto maior o número de servidores públicos estatutários, maior a capacidade do município de implementar, monitorar e fiscalizar o cumprimento das diretrizes do PNAE ²⁵
	cae_2014	Número de anos desde que o conselho foi criado (considerando 2014 como referência). Proxy da capacidade político-relacional do município para implementação do PNAE	Quanto maior o tempo transcorrido desde a criação do Conselho de Alimentação Escolar (CAE), maior a experiência do conselho e maior a sua capacidade de monitoramento e fiscalização do programa, aspecto fundamental para a eficácia das compras públicas ¹⁴^,²⁶
	lei_educ_2014	Variável binária que assume valor igual a 1 quando o município possui uma lei orgânica que define o percentual da receita destinado ao ensino público municipal e 0 caso contrário (considerando 2014 como referência)	A existência da lei orgânica indica o compromisso com a gestão educacional, já que reforça a responsabilidade municipal e a disponibilidade de recursos destinados ao ensino público e impede variações bruscas em caso de mudanças na gestão pública ²⁷
	org_gestor_2014	Variável binária que assume valor igual a 1 quando há uma secretaria municipal de educação e 0 caso contrário (considerando 2014 como referência)	Quanto mais especializado o órgão responsável pela gestão do programa, maiores as capacidades disponíveis para implementação das políticas públicas educacionais ²⁸
	resp_recursos_2014	Variável binária que assume valor igual a 1 quando há um órgão responsável pela gestão dos recursos da educação e 0 caso contrário (considerando 2014 como referência)	Um órgão especializado está mais atento às diretrizes do programa e comprometido com seu cumprimento, enquanto departamentos que lidam com todas as licitações municipais focam mais na eficiência de recursos e redução de custos. A existência de um órgão exclusivo para gestão dos recursos educacionais, portanto, aumenta a probabilidade de sua alocação adequada, conforme previsto em lei ²⁴^,²⁷
Agricultura familiar	af	Proporção de estabelecimentos da agricultura familiar em relação ao total de estabelecimentos agropecuários no município	A presença da agricultura familiar no município não apenas indica a disponibilidade de alimentos produzidos pelo segmento, mas também a importância política relativa desse grupo ²⁹
	dap_prop	Proporção de estabelecimentos da agricultura familiar que possuem DAP em relação ao total de estabelecimentos da agricultura familiar no município	Para oferta ao PNAE é preciso a DAP Logo, quanto maior a proporção de estabelecimentos da agricultura familiar que possuem DAP, maior a facilidade de obter alimentos no próprio município ³⁰
	cnpj_prop	Proporção de estabelecimentos da agricultura familiar que possuem CNPJ em relação ao total de estabelecimentos da agricultura familiar no município	Proxy da formalização dos agricultores familiares, quanto maior a proporção de estabelecimentos da agricultura familiar com CNPJ, maior capacidade de acessar as chamadas públicas
	valor_af	Valor de produção da agricultura familiar em relação ao valor total de produção agropecuária do município	Um grande número de estabelecimentos da agricultura familiar não necessariamente implica elevada produção. Por isso, considera-se também o valor relativo da produção da agricultura familiar como indicativo da disponibilidade de alimentos produzidos pelo segmento e da importância política desse grupo ²⁵
	tec	Proporção de estabelecimentos da agricultura familiar que recebem orientação técnica em relação ao total de estabelecimentos da agricultura familiar no município	A literatura aponta que entre as razões para que os municípios tenham dificuldade de comprar alimentos da agricultura familiar está a incerteza quanto à oferta de produtos na quantidade e qualidade requeridas. Logo, o acesso à orientação técnica é apontado como fator importante para mitigação das dificuldades ⁹^,²⁵^,³¹^,³²^,³³. Espera-se que o acesso à orientação técnica esteja associado ao aumento da capacidade de gestão da propriedade, da produtividade agrícola e do acesso a políticas públicas ³⁴^,³⁵
	coop	Proporção de estabelecimentos da agricultura familiar associados a cooperativa e/ou entidade de classe em relação ao total de estabelecimentos da agricultura familiar no município	Uma dificuldade comumente apontada pelos agricultores para a participação nas chamadas públicas são as exigências burocráticas ²³. Nesse sentido, as cooperativas figuram como importantes instituições mediadoras da interlocução entre entidade executora e agricultores familiares ³³^,³⁶. Ademais, o associativismo é essencial para aumentar a escala de produção, ganhar poder de barganha, agregar valor aos produtos finais e atingir mercados que individualmente seriam inacessíveis ³⁷
	fin	Proporção de estabelecimentos da agricultura familiar que obtiveram financiamento em relação ao total de estabelecimentos da agricultura familiar	A agricultura familiar é um segmento tipicamente mais vulnerável a condições socioeconômicas e ambientais. Por esse motivo, há no Brasil programas que visam apoiar atividades desenvolvidas pela agricultura familiar, a partir da concessão de linhas de crédito adequadas às necessidades desse grupo. Espera-se que o acesso ao crédito esteja associado ao aumento da produtividade e à ampliação da escala na produção de alimentos, favorecendo a participação nas chamadas públicas ³⁸
	energia	Proporção de estabelecimentos da agricultura familiar com acesso à energia em relação ao total de estabelecimentos da agricultura familiar no município	O acesso à energia elétrica está associado a dificuldades de produção e ao bem-estar social dos produtores mais vulneráveis ¹⁶. Espera-se, portanto, que quanto menor a proporção de produtores com acesso à energia, menor o grau de cumprimento da lei de 30% do PNAE
	infra	Variável categórica que assume valor de 0 a 4, sendo o valor 4 atribuído aos casos em que a maioria dos estabelecimentos da agricultura familiar do município fazem irrigação e possuem unidades armazenadoras e possuem tratores e possuem veículos	Pelos mesmos motivos apresentados nos casos das variáveis de orientação técnica, associação a cooperativas e financiamento, espera-se que estabelecimentos com melhor infraestrutura tenham maior capacidade de participar das chamadas públicas ⁸

Variáveis	Brasil [n = 4,378]	Nordeste [n = 1,212]	Sul [n = 1,059]
Proporção média de compra da agricultura familiar	0,29 (0,21)	0,23 (0,16)	0,43 (0,24)
Municípios que cumprem o mínimo estabelecido	2,198 (50%)	464 (38%)	815 (77%)
População média por município	35,900 (211,039)	35,343 (118,782)	23,556 (67,486)
Média de alunos no município	4.667 (17.413)	6.199 (9.406)	2.545 (5.655)
dens_pop	77 (312)	80 (304)	68 (197)
pib_percapita	23.203 (20.912)	11.583 (11.984)	32.530 (18.083)
Número de estatutários	682 (2,221)	745 (1,205)	493 (931)
lei_educ_2014 (0)	672 (15%)	205 (17%)	142 (13%)
lei_educ_2014 (1)	3.706 (85%)	1.007 (83%)	917 (87%)
org_gestor_2014 (0)	1.830 (42%)	431 (36%)	689 (65%)
org_gestor_2014 (1)	2.548 (58%)	781 (64%)	370 (35%)
resp_recursos_2014 (0)	2.191 (50%)	758 (63%)	368 (35%)
resp_recursos_2014 (1)	2,187 (50%)	454 (37%)	691 (65%)
cae_2014	12,2 (5,6)	12,1 (5,6)	12,0 (5,7)
dap_prop	0,33 (0,21)	0,40 (0,21)	0,43 (0,19)
cnpj_prop	0,05 (0,13)	0,00 (0,00)	0,00 (0,01)
af	0,72 (0,14)	0,78 (0,10)	0,76 (0,13)
valor_af	0,40 (0,26)	0,53 (0,24)	0,47 (0,27)
tec	0,27 (0,23)	0,10 (0,10)	0,50 (0,22)
energia	0,86 (0,14)	0,79 (0,18)	0,90 (0,09)
coop	0,38 (0,22)	0,38 (0,20)	0,52 (0,22)
fin	0,17 (0,12)	0,14 (0,08)	0,29 (0,16)
infra (0)	3.503 (80%)	1.125 (93%)	695 (66%)
infra (1)	718 (16%)	87 (7,2%)	264 (25%)
infra (2)	146 (3,3%)	0 (0%)	94 (8,9%)
infra (3)	11 (0,3%)	0 (0%)	6 (0,6%)

location_on

Escola Nacional de Saúde Pública Sergio Arouca, Fundação Oswaldo Cruz Rua Leopoldo Bulhões, 1480 , 21041-210 Rio de Janeiro RJ Brazil, Tel.:+55 21 2598-2511, Fax: +55 21 2598-2737 / +55 21 2598-2514 - Rio de Janeiro - RJ - Brazil
E-mail: cadernos@ensp.fiocruz.br

rss_feed Acompanhe os números deste periódico no seu leitor de RSS

[TFN1] CNPJ: Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica; DAP: Declaração de Aptidão ao PRONAF; FNDE: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação; PIB: produto interno bruto; PNAE: Programa Nacional de Alimentação Escolar.

[TFN2] Fonte: elaboração própria.