O rural nas inovações democráticas: uma proposta comparativa América Latina-Europa

Resumo

Este artigo compara inovações democráticas (IDs) em áreas rurais da Europa e da América Latina, destacando diferenças em abordagens e motivações. Na Europa, as IDs se concentram no desenvolvimento rural, nas políticas ambientais e nas melhorias económicas locais, com foco no fortalecimento institucional e na sustentabilidade, sem desafiar o modelo político existente. Em contraste, na América Latina, o rural é um espaço de lutas emancipatórias, como a defesa de direitos indígenas e a soberania alimentar, sendo um campo de batalha por autonomia e justiça social. O artigo argumenta que, enquanto na Europa as IDs aprimoram políticas públicas, na América Latina elas desafiam noções estabelecidas de desenvolvimento e direitos, variando significativamente entre contextos sociopolíticos.

inovações democráticas; rural; participação cidadã; América Latina; Europa

Abstract

This article compares democratic innovations (DIs) in rural areas of Europe and Latin America, highlighting differences in approaches and motivations. In Europe, DIs focus on rural development, environmental policies, and local economic improvements, emphasizing institutional strengthening and sustainability without challenging the existing political model. In contrast, in Latin America, the rural context is a space for emancipatory struggles, such as the defense of indigenous rights and food sovereignty, serving as a battleground for autonomy and social justice. The article argues that, while in Europe DIs improve public policies, in Latin America they challenge established notions of development and rights, varying significantly between different sociopolitical contexts.

democratic innovations; rural; citizen participation; Latin America; Europe

Introdução

A conceptualização do “rural” nos contextos europeu e latino-americano reflete a particularidade de suas dimensões históricas, culturais e socioeconómicas. Na Europa, o “rural” é frequentemente interpretado em relação a políticas estruturadas no âmbito político da União Europeia (UE) – como os programas de desenvolvimento rural, a Política Agrícola Comum (PAC) (Shucksmith, Thompson e Roberts, 2005) e, mais recentemente, o Green Deal Europeu, que tem colocado o rural no âmbito da estratégia “Prado ao Prato” (Farm to Fork – F2F) da Comissão Europeia (Billen et at., 2024) – mas também por concepções e representações sociais que vão desde uma crise do rural produtivista até o pós-produtivismo do rural idílico e bucólico para fins de consumo turístico (Silva et al., 2016). Por seu turno, na América Latina, o rural é frequentemente politizado através do ativismo e dos movimentos sociais (Deere e Royce, 2009), marcado por uma distância do Estado (Davis, 1999), gerador até de violência (Kay, 2001), ligado à resistência do campesinato (Fernandes, 2020) que tem despoletado uma produção académica que aborda questões como: as lutas pelo direito ao acesso à terra (Fernandes, 2013); a reforma agrária (Leite e Ávila, 2007); os direitos e a resistência das populações indígenas (Hirsch, 2017; Rojas-Marchini, 2023; Sobreiro, 2015); os desafios do extrativismo (Losekann, 2016; Veltmeyer, 2022); e o programa político focado na soberania alimentar (Edelman et al., 2014). Este artigo explora esse panorama de diferenças, com foco em como as distintas interpretações do “rural” influenciam as formas de participação cidadã e as inovações democráticas (IDs) em instâncias participativas em contexto rural. Argumenta-se que tais interpretações não só têm impacto nessas práticas participativas, mas também refletem e reforçam concepções específicas do rural, enquanto se sublinha a centralidade do envolvimento cidadão na promoção de transformações significativas nesses diferentes contextos.

Por conseguinte, o presente estudo tem como objetivo explorar as IDs entendidas aqui como instituições ou processos que utilizam meios deliberativos e/ou participativos (Smith, 2009; Warren, 2009) para aumentar e diversificar a participação dos cidadãos nos assuntos públicos (Elstub e Escobar, 2019; Pogrebinschi, 2023) com ênfase nas experiências da Europa e da América Latina a partir de uma ótica comparativa. Assim, o artigo visa identificar as diferenças nas abordagens e nas motivações subjacentes às IDs, destacando como as dinâmicas rurais são moldadas por distintos contextos sociopolíticos. Esta investigação sustenta-se numa análise empírica de casos de IDs compilados e codificados em bases de dados específicas para cada região: Participedia, OCDE e Knoca para a Europa, e Latinno (Pogrebinschi, 2017) para a América Latina.

A relevância deste estudo reside na sua capacidade de ampliar a compreensão sobre o papel das IDs sobre temas rurais e como estas podem variar substancialmente entre diferentes contextos geográficos. Por temas rurais, entendemos aqui uma ampla gama de temas que variam de acordo com o contexto geográfico, histórico e socioeconómico, nomeadamente (mas não exclusivamente):

1. estrutura agrária e políticas agrícolas, como questões de agricultura familiar versus agronegócio (Altieri, 2009); políticas agrícolas e subsídios, como a PAC na UE ou os impactos da liberalização agrícola global;

2. sustentabilidade e crises ambientais, como impactos das mudanças climáticas em áreas rurais, como desertificação e perda de biodiversidade (Morton, 2007);

3. desenvolvimento rural e exclusão social, como desafios do êxodo rural e do despovoamento de áreas rurais (Shucksmith et al., 2009);

4. soberania alimentar e justiça social, como movimentos pela soberania alimentar como o Via Campesina (Edelman et al., 2014);

5. direitos territoriais e resistências, como lutas camponesas e indígenas por direitos territoriais e culturais (Borras, 2008);

6. governança local e participação democrática, como orçamentos participativos e conselhos comunitários (Wampler, 2010).

Ao comparar as abordagens europeias, voltadas principalmente para o fortalecimento da governança local e da sustentabilidade, com as latino-americanas, onde há maior enfoque emancipatório e de luta por direitos civis, sociais e territoriais, o artigo evidencia as potencialidades e limitações das inovações democráticas, no contexto específico dos temas rurais, como ferramentas de transformação social e política, através de instituições ou processos democráticos e participativos que possam contribuir para sociedades e comunidades rurais mais justas, coesas e sustentáveis.

Dessa forma, o estudo busca responder às seguintes perguntas de pesquisa: (1) como as IDs se manifestam em áreas rurais e/ou sobre temas rurais na Europa e na América Latina?; (2) quais são as principais diferenças nas motivações e nos contextos sociopolíticos que moldam essas inovações em cada região?; e (3) de que maneira as IDs podem contribuir para a transformação social e política em contextos rurais?

Para responder a essas perguntas, os objetivos específicos do estudo incluem: (1) investigar como as IDs se manifestam em áreas rurais e em torno de temas rurais na Europa e na América Latina, considerando suas especificidades em termos de implementação e práticas participativas; (2) analisar as diferenças nas motivações e nos contextos sociopolíticos que moldam as IDs em cada região, com destaque para os fatores históricos, culturais e institucionais que influenciam essas inovações; e (3) avaliar de que maneira as IDs contribuem para transformações sociais e políticas em contextos rurais, explorando seus impactos no fortalecimento da cidadania, na justiça social e na sustentabilidade das democracias locais. Nesse sentido, o estudo visa demonstrar que as IDs, apesar de seu potencial transformador, são profundamente influenciadas pelos contextos políticos, contribuindo ainda para a literatura, ressaltando a importância de reconhecer as especificidades locais, e como tal geográficas e territoriais, no fortalecimento das democracias.

Como tal o estudo apresenta, em seguida, uma secção detalhada sobre diferentes perspetivas definidoras do rural nos contextos europeu e latino-americano, abordando as diferenças históricas, culturais e socioeconómicas. Após a apresentação da metodologia utilizada para a construção das bases de dados e a análise comparativa dos casos de IDs nas duas regiões, o artigo desenvolve uma análise empírica, primeiro mais descritiva e depois mais analítica, organizando os resultados em três temas principais, que surgiram da análise qualitativa dos casos de IDS, para cada região – desenvolvimento rural, sustentabilidade ambiental e governança local na Europa – e direitos territoriais, soberania alimentar e justiça social na América Latina. Essa distinção por temas fundamenta a hipótese central do estudo de que, enquanto na Europa o rural é abordado principalmente em termos de desenvolvimento rural/territorial, na América Latina é mais frequentemente considerado no âmbito de direitos e justiça social. A discussão final articula os resultados à luz dessas questões temáticas, ilustrando-as com uma seleção de casos específicos, realçando as diferentes prioridades regionais e os impactos das inovações democráticas.

Revisão da literatura

Inovações democráticas no contexto das crises contemporâneas

O mundo enfrenta múltiplas crises (Lawrence et al., 2024), recentemente intensificadas pela resiliência do capitalismo pós-pandémico (Nelson, 2020), isto é, as fragilidades estruturais do capitalismo reveladas pela pandemia – desde a vulnerabilidade das cadeias globais de suprimento até os impactos das políticas neoliberais nos sistemas de saúde. Ao mesmo tempo, esse capitalismo pós-pandémico intensificou as desigualdades inerentes ao sistema, exacerbando as desigualdades inculcadas nas relações de produção e reprodução que caracterizam a divisão Norte Global/Sul Global (Stevano et al., 2021).

Nesse contexto, as IDs parecem surgir como ferramentas importantes para revitalizar a tomada de decisão democrática através da maior participação cidadã com potencial de resposta mais eficaz à atual miopia política (Smith, 2021). Concebidas para enfrentar as deficiências inerentes aos modelos tradicionais de governação, essas inovações proporcionam novas vias para o envolvimento dos cidadãos nos assuntos públicos, tentando assim mitigar os défices democráticos (Geissel e Joas, 2013; Warren, 2017). Por conseguinte, as IDs são cada vez mais reconhecidas pelo seu potencial para aprofundar a democracia (Elstub e Escobar, 2019), promovendo a inclusividade e a capacidade de resposta, e destinam-se a colmatar a lacuna entre os cidadãos e os decisores políticos, permitindo maior participação dos cidadãos nos processos políticos e de tomada de decisão (Dryzek et al., 2019).

No entanto, a eficácia das IDs na obtenção de um impacto substancial continua a ser um tema de debate. Estudos empíricos indicam que, embora as IDs tenham sido implementadas em diversos contextos, o seu sucesso na melhoria da qualidade democrática é inconsistente (Jacquet, 2017; Parry, Curato e Dryzek, 2024). Na América Latina, por exemplo, a maioria das IDs ocorre em nível local e envolve uma participação limitada, resultando apenas uma pequena fração em resultados políticos significativos (Pogrebinschi, 2023). Isto reflete os desafios que as IDs enfrentam ao tentarem aumentar a participação cidadã e alcançarem impactos sustentáveis nas políticas. Além disso, a falta de formalização e adoção obrigatória muitas vezes restringe o potencial dessas inovações para efetuar mudanças políticas, como evidenciado em casos onde as IDs não conseguem alcançar os resultados desejados devido ao apoio legislativo ou constitucional insuficiente (ibid.).

A estrutura de Utopias reais, de Wright (2010), oferece uma perspetiva teórica valiosa para analisar essas inovações. Wright enfatiza a igualdade democrática e o pluralismo de alternativas emancipatórias como elementos-chave na contestação às estruturas capitalistas e na promoção de formas sustentáveis de organização social (Wright, 2010). As IDs têm potencial de se alinharem com essa visão ao promoverem processos participativos que desafiam hierarquias existentes enquanto empoderam comunidades marginalizadas. Por exemplo, o orçamento participativo, implementado pela primeira vez na cidade de Porto Alegre (Menegat, 2002), no Brasil, exemplifica como o envolvimento direto dos cidadãos nas decisões orçamentais pode aumentar a equidade social (Cabannes, 2004; Souza, 2001), servindo assim como um espaço experimental para a realização de elementos das Utopias reais. Embora as IDs possuam um potencial transformador, a sua eficácia depende de múltiplos fatores, incluindo o contexto institucional (Harris, 2019; OECD, 2020), o nível de envolvimento dos cidadãos (Jacquet, 2017) e o compromisso político para integrar as contribuições dos cidadãos nos processos de tomada de decisão (Pillet et al., 2022).

Em suma, ao incorporar os conceitos de igualdade democrática e pluralismo na análise das IDs, podemos compreender melhor as condições sob as quais essas inovações podem contribuir para um futuro mais sustentável e equitativo. No entanto, o seu impacto depende de um desenho cuidadoso, de uma implementação eficaz e da existência de contextos e condições políticas favoráveis, nomeadamente abertura institucional à participação, apoio político consistente e um desenho inclusivo dos processos (Smith, 2024) que podem ser bloqueados pela falta de recursos e/ou pela capacidade de resposta por parte da administração pública (Opitz, 2024).

No sentido particular deste trabalho, onde o rural é o contexto e o tema principal de enfoque, é importante ressaltar dois pontos antes de avançarmos. Em primeiro lugar, deixar claro que assumimos a incorporação de IDs no ciclo das políticas públicas como essencial para garantir a participação dos cidadãos, isto é, uma posição central na ideia de governança orientada pela democracia de Bua e Bussu (2021). Esses autores destacam a importância de criar espaços participativos onde os cidadãos têm um papel ativo na formulação de políticas, reforçando a legitimidade democrática e promovendo mudanças sistémicas. Este é um argumento importante no que veremos sobre o rural na Europa e a participação dos cidadãos nesse contexto.

Simultaneamente, e em segundo lugar, Della Porta e Felicetti (2022) sublinham a ligação fundamental entre movimentos sociais e IDs, ilustrando como o ativismo de base impulsiona mudanças institucionais ao exigir uma governação mais inclusiva e democrática. Esses autores defendem que os movimentos sociais frequentemente criam "espaços reivindicados" para a participação, desafiando as estruturas de poder tradicionais e promovendo a inovação democrática a partir da base. Por sua vez, este é um argumento importante na consideração do rural na América Latina e das IDs associadas.

O rural na Europa: breve revisão e perspetivas teóricas

O conceito de "rural", na Europa, é marcado por uma tensão histórica entre as interpretações tradicionais e as modernas, refletindo as transformações económicas, sociais e culturais do continente. Autores como Williams (1973) abordam o rural como uma construção cultural que frequentemente idealiza paisagens bucólicas e modos de vida comunitários, contrastando-os com a industrialização e o urbano. Williams argumenta que essa conceção romântica ignora as desigualdades e os conflitos que também definem o rural. A partir dos anos 1990, académicos como Halfacree (1993) enfatizam a pluralidade de experiências rurais e introduzem a ideia do rural como uma representação socioespacial. Por seu turno, Woods (2011) destaca o papel da globalização e das políticas europeias, como a PAC, na redefinição do espaço rural europeu como um local de produção, lazer e conservação ambiental.

A PAC, pedra angular da política agrícola da UE desde 1962, tem-se historicamente apresentado com os objetivos de aumentar a produtividade agrícola, garantir um padrão de vida justo para os agricultores, estabilizar os mercados e assegurar a disponibilidade de abastecimentos a preços razoáveis (Heyl et al., 2020). Ela evoluiu para incorporar objetivos mais amplos de desenvolvimento rural, incluindo a sustentabilidade ambiental, o turismo rural e a diversificação das economias rurais. Em termos da participação dos cidadãos e de grupos com interesse na delineação das políticas que visam o desenvolvimento rural, a PAC apresentou em 1991 o programa Leader, que criou fundos para apoiar as comunidades locais. Avaliações científicas indicam que é especialmente no âmbito do turismo rural que as medidas do Leader tiveram um efeito quantitativo mensurável no desenvolvimento rural através do emprego, do marketing e da infraestrutura, mas a eficácia e a eficiência da medida a longo-prazo não são claras (Tirado Ballesteros e Hernández Hernández, 2017). A política da PAC tem vindo a ser criticada por razões variadas. Em primeiro lugar, destacam-se as distorções dos mercados com subsídios que favorecem grandes proprietários e empresas agrícolas, prejudicando pequenos agricultores e o objetivo de equidade (McGiffen, 2005). As medidas ambientais são vistas como insuficientes para promover práticas sustentáveis (Bureau e Mahé, 2008) e os subsídios prejudicam mercados de países em desenvolvimento ao competir deslealmente com produtores locais. Além disso, a PAC foca excessivamente na produção agrícola, negligenciando o desenvolvimento rural mais abrangente e as necessidades diversificadas das comunidades rurais (OECD, 2006).

Mais recentemente, a Coordenação Europeia Via Campesina (ECVC, 2021) criticou a estratégia da UE “Prado ao Prato” (Farm to Fork – F2F) por carecer de medidas práticas para garantir a inclusão de pequenos e médios agricultores, temendo que a estratégia possa, em última análise, reforçar o favorecimento das grandes empresas agrícolas já existente na PAC. A ECVC argumenta que a estratégia F2F é inconsistente com outras políticas da UE, como os acordos comerciais que prejudicam a agricultura sustentável ao promoverem modelos de agricultura industrial. A organização defende uma revisão mais abrangente da PAC para se alinhar com os objetivos da estratégia F2F, enfatizando a necessidade de apoio aos mercados locais, sistemas de preços mais justos e proteções mais fortes para os direitos humanos, sociais e laborais. No entanto, definir o rural na sua conceptualização moderna no âmbito da UE implica uma abordagem crítica dos seus impactos territoriais e sociais que invariavelmente também formam e moldam as abordagens e conceções do rural, sobretudo no que toca aos instrumentos de política pública que a esse “espaço” se dirigem e aos territórios aí consignados bem como às populações que neles habitam.

Assim, a ruralidade na Europa é um conceito multifacetado que vai além das associações simplistas com o declínio económico ou com paisagens exclusivamente agrícolas, dado que a compreensão contemporânea da ruralidade reconhece que ser rural não significa necessariamente ser agrícola (Figueiredo, 2011; Murdoch e Marsden, 1996). Ademais, as áreas rurais têm-se diversificado cada vez mais com o crescimento das atividades do setor terciário, particularmente as relacionadas com o agroturismo, destacando o papel crescente dos setores não agrícolas nas economias rurais (Fonte e Papadopoulos, 2010). Essa mudança sublinha a importância de políticas agrícolas na influência da estrutura e da sustentabilidade das economias rurais, reconhecendo, ao mesmo tempo, a necessidade de integrar o desenvolvimento agrícola com estratégias económicas e territoriais mais amplas.

No entanto, essas áreas enfrentam também desafios significativos devido à desterritorialização, onde as pressões do mercado global ameaçam sobrepor-se às práticas tradicionais, levando à homogeneização dos sistemas de produção e à erosão da distintividade local (Morgan, Marsden e Murdoch, 2006). Essa tensão entre localidade e desterritorialização sublinha a natureza contestada dos espaços rurais, onde a manutenção da identidade local e do património cultural é uma luta constante. Para enfrentar esses desafios, é fundamental o envolvimento ativo dos atores locais, das estruturas de governança e das comunidades na preservação das características únicas das áreas rurais.

O rural na América Latina: breve revisão e perspetivas teóricas

Na América Latina, o rural é profundamente marcado por dinâmicas coloniais, lutas agrárias e resistências populares. Martins (2010) explora a construção histórica do campesinato, destacando o papel das estruturas de dominação fundiária e dos latifúndios na configuração das desigualdades rurais. Ele aborda ainda as formas de resistência camponesa, como os movimentos de ocupação e reforma agrária. A história da região de colonização, desigualdade e movimentos sociais moldou uma narrativa rural distinta, onde a luta pela propriedade da terra e o acesso aos recursos são centrais. Movimentos como o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), no Brasil, exemplificam a luta pela reforma agrária e pela distribuição equitativa dos recursos agrícolas (Carter, 2015), fazendo com que o conceito de “rural” se entrelace com questões de direitos à terra e soberania alimentar (Merino, 2020).

A partir dos anos 2000, autores como Escobar (2008) abordam as "territorialidades em disputa", analisando o impacto de megaprojetos de extração e do agronegócio. Escobar propõe uma leitura pós-desenvolvimentista, enfatizando a importância dos saberes locais e da autonomia comunitária frente ao modelo neoliberal. A soberania alimentar, um conceito defendido por organizações camponesas como La Via Campesina, enfatiza o direito das pessoas de definirem as suas próprias políticas agrícolas e alimentares. Esse conceito dá prioridade aos sistemas alimentares locais, à agroecologia e ao empoderamento das comunidades rurais, contrastando fortemente com os modelos industrializados e orientados para a exportação frequentemente vistos na política agrícola europeia (Borras, 2023).

As áreas rurais da América Latina também são caracterizadas por uma rica diversidade de culturas indígenas e sistemas de conhecimento tradicionais (Altieri, 1992). Essas perspetivas frequentemente destacam uma relação harmoniosa com a natureza, práticas sustentáveis de uso da terra e governança comunitária (Field, 1991). O reconhecimento e a integração desses elementos culturais nas políticas de desenvolvimento rural são cruciais em muitos países latino-americanos, refletindo uma compreensão mais ampla das áreas rurais que inclui dimensões culturais e sociais.

O rural também tem sido conceptualizado, com enfoque em casos do Sul Global, por via da intersecção entre as alterações climáticas e os estudos agrários. Leff (1986) destaca o rural como espaço de conflitos socioambientais onde se confrontam racionalidades hegemónicas e alternativas. Mais recentemente, estudos têm apontando como as mudanças climáticas exacerbam as desigualdades socioeconómicas nas áreas rurais, afetando particularmente grupos marginalizados como camponeses e trabalhadores rurais (Scoones et al., 2024). Nesses estudos é feita a crítica às dinâmicas capitalistas que impulsionam a degradação ambiental, e os autores destacam como esses impactos são distribuídos de forma desigual, afetando muitas vezes as comunidades rurais de forma mais intensa.

Essa perspetiva teórico-empírica examina as mudanças nas estruturas de classe rural sob o neoliberalismo, isto é, velhas e novas formas de extrativismo e exploração dos seus direitos e recursos (Wolford et al., 2024), questionando o potencial para lutas agrárias à medida que os camponeses tradicionais dão lugar a populações rurais trabalhadoras mais diversas. Assim, critica as respostas políticas tecnocráticas, como o financiamento climático e a compensação de carbono, que frequentemente ignoram o conhecimento local e as suas complexidades, culpabilizando em vez disso práticas tradicionais como a agricultura de corte e queima e o pastoralismo.

Os autores dessa perspetiva (Borras, 2023; Rosset e Altieri, 2017; Scoones et al., 2017) defendem uma compreensão mais aprofundada de como as relações capitalistas globais se cruzam com as condições ambientais locais, sublinhando que as soluções devem ir além de soluções técnicas e abordar as desigualdades sistémicas que estão na base tanto das mudanças climáticas como das estratégias de mitigação. Apelam ainda a que futuras pesquisas integrem histórias locais com mudanças ambientais globais mais amplas, defendendo abordagens transformadoras que abordem genuinamente as raízes político-económicas das crises climáticas com base em dois eixos teóricos.

Em primeiro lugar, um eixo teórico que podemos designar de “política rural emancipatória” (Scoones et al., 2017). Esse eixo analisa a ascensão do populismo autoritário em áreas rurais, destacando como as transformações rurais contribuem para e são moldadas por movimentos políticos que aplicam processos de coerção e consenso, aliados a iniciativas populistas para pôr em prática a exploração extrativista de recursos com fins rentistas (Soyer e Barbosa Jr., 2020). Os autores propõem a “Iniciativa de Política Rural Emancipatória” como uma agenda global de pesquisa e de ação, visando compreender e contrariar essas tendências. Enfatizam a necessidade de estratégias políticas alternativas que promovam a justiça social e o desenvolvimento sustentável, enraizadas no conhecimento e nas experiências locais.

Em segundo lugar, um eixo teórico que visa transformar as políticas agrárias e do conhecimento (Borras, 2023; Rosset e Altieri, 2017). Esse eixo centra-se na La Via Campesina, um movimento internacional que defende a soberania alimentar, a reforma agrária e a justiça social. Explora como o movimento desafia o modelo agrícola dominante liderado por interesses neoliberais e corporativos, promovendo práticas agroecológicas e os direitos dos pequenos agricultores. As estratégias da La Via Campesina incluem a mobilização de redes locais e globais, a advocacia política e a promoção da troca de conhecimentos entre agricultores. A ênfase do movimento na participação de base e na integração de perspetivas culturais diversas é destacada como um fator chave para a sua resiliência e impacto. Esse movimento procura ainda desafiar as abordagens neoliberais baseadas no mercado que dominam as políticas e o comércio alimentar global, promovendo formas de produção e distribuição de alimentos mais equitativas e sustentáveis.

Além do mais, e mais recentemente, há investigação que se foca na intersecção entre soberania alimentar e a pandemia de Covid-19, apresentando-a como um momento crítico para os sistemas alimentares globais e exigindo uma reavaliação das práticas de produção, distribuição e consumo de alimentos (Bjørkhaug et al., 2023).

Metodologia

A metodologia para a análise comparativa de casos de IDs em âmbito rural na Europa e na América Latina seguiu três passos principais. O primeiro consistiu na recolha e compilação de dados sobre essas IDs, utilizando duas bases de dados distintas. A base de dados para os casos europeus foi construída a partir de fontes de acesso aberto, incluindo Participedia, OCDE e Knoca, cada uma contribuindo com casos de IDs relevantes para o contexto europeu (Falanga et al., 2024). Os casos foram selecionados e filtrados com base em palavras-chave como rural, countryside, agrarian, agriculture, land e food, resultando em 59 casos provenientes de 11 países europeus, todos relacionados a temas rurais. A base de dados relativa à América Latina foi criada utilizando a plataforma Latinno,¹ que reúne informações detalhadas sobre IDs em 18 países latino-americanos. Foram utilizados os mesmos critérios de pesquisa para a identificação dos casos relevantes, o que resultou em 212 casos sobre temas rurais.

Ambas as bases de dados incluíram informações descritivas, como país, data de início e fim do caso, nível de governança (local, regional ou nacional) e a entidade que liderou o processo (governamental, privada ou organização cívica). Além disso, os casos foram codificados por dimensões analíticas, como a área de intervenção política (por exemplo, agricultura, ambiente, desenvolvimento) e o estado do ciclo das políticas públicas (identificação do problema, formulação, implementação ou avaliação da política). Cada caso foi igualmente codificado segundo uma categoria de ID, nomeadamente minipúblico, orçamento participativo e uma categoria mais ampla, designada governança participativa/colaborativa. Também foi usada uma subcategoria, participação digital, dado que, e especialmente após a pandemia, os processos de participação começaram a usar mais frequentemente ferramentas digitais. Essa classificação resulta de um recente estudo muito abrangente de revisão da literatura sobre IDs (ibid.).

Posteriormente, em segundo lugar, procedeu-se a uma análise qualitativa da descrição dos casos, através do uso de software de análise de conteúdo MAXQDA, que permitiu, por meio da frequência de termos e suas relações com a dimensão analítica das áreas de intervenção política, determinar que, na Europa, as IDs relacionadas ao rural tendem a enfatizar os temas de desenvolvimento rural, sustentabilidade ambiental e governança local – enquanto na América Latina, as inovações refletem um enfoque em direitos territoriais, soberania alimentar e justiça social.

Finalmente, o terceiro passo envolveu a seleção de dez casos específicos (cinco de cada base de dados) para ilustrar e enriquecer a análise temática, utilizando critérios de escolha “cogitativa” e “crítica”, conforme proposto por Dryzek (2024). Os exemplos cogitativos foram utilizados para refletir sobre argumentos e alcançar conclusões gerais, enquanto os exemplos críticos foram selecionados para desafiar ou refutar pontos de vista existentes, demonstrando a complexidade dos argumentos ou destacando suas limitações.

Resultados

Inovações democráticas em espaço rural: indicadores comparativos entre Europa e América Latina

Após análise de conteúdo das descrições dos casos de IDs em cada uma das bases de dados, foi possível delinear que as diferenças de foco entre a Europa e a América Latina são evidentes. A Europa enfatiza as mudanças climáticas, as práticas agrícolas sustentáveis, os processos democráticos, a governança local, bem como o desenvolvimento urbano e rural. Por seu turno, os casos na América Latina focam na redução da pobreza, na soberania alimentar, na identidade cultural, na integração de grupos étnicos e no empoderamento das comunidades indígenas, sugerindo uma abordagem mais ampla que integra dimensões económicas, sociais e culturais, com foco nas necessidades básicas e em iniciativas comunitárias.

Os padrões específicos, na Europa, incluem assembleias e painéis estruturados focados na sustentabilidade futura, nas práticas agrícolas, nas abordagens participativas, na alocação de orçamentos, na tomada de decisões, nos esforços colaborativos, no desenvolvimento urbano e de áreas rurais. Na América Latina, as iniciativas abordam a disponibilidade de alimentos, a redução da pobreza, a transparência nos processos de investimentos económicos em mecanismos de desenvolvimento, a integração de grupos étnicos, a preservação do património cultural, a coesão social e o apoio ao desenvolvimento das comunidades rurais e indígenas.

Em suma, embora os padrões europeus e os latino-americanos demonstrem um forte compromisso com o desenvolvimento rural e a participação cidadã, as suas abordagens refletem diferentes prioridades e contextos regionais. A Europa tende a focar-se em processos participativos estruturados e em sustentabilidade, enquanto a América do Sul enfatiza o desenvolvimento humano, a soberania alimentar e a integração cultural.

Especificidades regionais e diferenças

Os dois conjuntos de dados, relativos às IDs de âmbito rural na Europa e na América Latina respetivamente, oferecem um relevante contraste na distribuição e no foco das práticas democráticas, refletindo diferentes prioridades e contextos regionais.

A base de dados europeia revela um domínio dos minipúblicos, que representam 64,4% dos casos. Isto sugere uma forte ênfase na democracia deliberativa nas áreas rurais europeias, onde processos democráticos em pequena escala e presenciais podem ser mais práticos e eficazes.

Um exemplo relevante da utilização desses processos deliberativos em âmbito rural é o “Painel de Cidadãos da Valónia sobre a Política Agrícola Comum da UE”, realizado na Bélgica, em 2006. Esta foi uma iniciativa de governança regional, liderada pela Comissão Europeia. Esse caso enquadra-se na fase de formulação de políticas e concentra-se na área de agricultura, silvicultura, pesca e mineração. O painel de cidadãos visou envolver diretamente os cidadãos na definição de políticas relacionadas com as regiões rurais e agrícolas, abordando o distanciamento entre as políticas da UE e os seus cidadãos. O painel da região da Valónia, selecionado para assegurar uma representação diversa, reuniu-se ao longo de três fins de semana para desenvolver recomendações através de discussões e audições com pessoas de referência. Essas recomendações, validadas pelos membros do painel, foram encaminhadas para as autoridades regionais e informaram os debates do painel europeu mais amplo, que incluiu dez representantes dessa região da Europa Ocidental (Vrydagh et al., 2021).

Ainda nessa região europeia, destacamos o minipúblico sobre o “Futuro das Áreas Rurais” na Região de Rhône-Alpes, na França, também em 2006. Esse fórum deliberativo, conduzido pelo governo regional, teve como foco principal a identificação de problemas relacionados ao desenvolvimento rural. A liderança por parte do governo regional reflete uma abordagem descentralizada para a formulação de políticas, em que as questões específicas do desenvolvimento rural são abordadas através da participação direta dos cidadãos, permitindo melhor adaptação das políticas públicas às necessidades locais.

Mais recentemente, em 2019, na Áustria, foi criado o “Conselho de Cidadãos sobre o Futuro da Agricultura”, em Vorarlberg, que opera em nível regional e é liderado pelo governo local por meio do Escritório para o Voluntariado e Participação da região. Esse caso tem como foco a identificação de problemas no setor agrícola, promovendo o engajamento dos cidadãos em questões relacionadas à agricultura e à sustentabilidade. Destaca-se pela ênfase na importância da participação direta dos cidadãos na definição de políticas que impactam o desenvolvimento rural e a sustentabilidade ambiental.

Já na Europa do Sul, em 2010, o “Encontro Municipal sobre a Paisagem na Toscana”, na Itália e, em 2022, o “Conselho Cidadão de Gipuzkoa”, na Espanha, destacam-se como iniciativas regionais que promovem a participação cidadã na formulação de políticas. A iniciativa da Toscana, liderada pela Região da Toscana, foca em questões ambientais e paisagísticas, sublinhando a relevância da participação cidadã na criação de políticas ambientais inclusivas e eficazes, assegurando que as preocupações locais sejam integradas nas estratégias de desenvolvimento. Por sua vez, o caso de Gipuzkoa, liderado pelo Conselho Provincial, abrange áreas como agricultura, silvicultura, pesca e mineração, evidenciando um compromisso com o uso sustentável dos recursos e a transparência nos processos de governança local.

A governança participativa e colaborativa também desempenha um papel significativo, mas é muito menos dominante do que na América Latina, constituindo 25,4% dos casos. Os orçamentos participativos (8,5%) e a participação digital (1,7%) estão presentes, mas continuam a ser componentes menores do panorama geral, indicando uma abordagem mais diversificada às inovações democráticas, embora com uma clara preferência pelos minipúblicos.

A base de dados da América do Sul está fortemente inclinada para a governança participativa e colaborativa, que representa mais de 90% dos casos registrados (93,8%). Essa maioria esmagadora sugere que as democracias da América Latina estão comprometidas com estruturas de governança que enfatizam processos colaborativos, provavelmente devido ao foco da região na inclusão e no envolvimento de base na governança.

Do conjunto de dados recolhidos para esta análise, destacamos os seguintes exemplos de governança participativa e colaborativa sobre o rural. A “Assembleia Ejidal”, no México, em funcionamento desde 1992, promove a proteção dos direitos fundiários comunitários e a gestão de terras comunitárias, envolvendo comunidades indígenas e agricultores locais na administração dos seus territórios para assegurar justiça social e inclusão nas decisões sobre o uso da terra.

Gráfico 1
– Distribuição dos casos por tipos de inovação democrática na Europa (%) – 1994-2023

Entre 2001 e 2016, os “Planos de Gestão de Terras Indígenas”, no Brasil, liderados pela Associação de Defesa Etnoambiental Kanindé, destacaram-se pela abordagem participativa e inclusiva, integrando comunidades indígenas na gestão dos seus territórios e na conservação ambiental, reforçando a autonomia comunitária e os direitos territoriais.

No Equador, as “Oficinas de Segurança Alimentar” (2010-2012) combinaram esforços de governos locais, do governo nacional e das conferências episcopais para formular políticas que fortaleceram a segurança alimentar, promovendo práticas agrícolas sustentáveis e sistemas alimentares mais justos e resilientes.

Na Venezuela, os “Fundos Zamoranos”, em operação desde 2002, apoiam a produção local de alimentos através de fundos cooperativos, capacitando agricultores e incentivando práticas agrícolas sustentáveis, beneficiando comunidades e o meio ambiente.

Por fim, a “Universidade Camponesa Unicam”, criada na Argentina em 2008 e liderada por movimentos sociais como o Movimiento Campesino de Santiago del Estero (Mocase), utiliza a educação como ferramenta de empoderamento e de justiça social, promovendo conhecimentos e práticas que fortalecem a autonomia dos camponeses e a sua participação na governança regional.

Gráfico 2
– Distribuição dos casos por tipos de inovação democrática na América Latina (%) – 1964-2020

As restantes categorias, minipúblicos (3,3%), participação digital (2,4%) e orçamento participativo (0,5%) representam apenas uma pequena fração do conjunto de dados. Essa distribuição destaca uma subutilização ou menor prevalência de outras inovações democráticas em comparação com a governança colaborativa. No entanto, importa dizer que, relativamente ao orçamento participativo – do qual sabemos haver uma forte relação com o continente latino-americano (Ganuza e Baiocchi, 2012), onde na verdade ele surge –, a sua baixa representação nos casos recolhidos pode ter a ver com o reduzido uso dessa inovação no rural e/ou sobre temas rurais, dado que a literatura também nos indica a prevalência de contextos urbanos na sua utilização (Cabannes, 2015).

As diferenças marcantes entre os conjuntos de dados destacam prioridades e práticas democráticas contrastantes na América Latina e na Europa. Por um lado, os minipúblicos, relativamente raros no conjunto de dados relativos à América Latina, dominam na Europa, sugerindo que as áreas rurais europeias favorecem processos democráticos deliberativos que envolvem os cidadãos em contextos mais pequenos e controlados. Por outro lado, a governança participativa e colaborativa, que é esmagadoramente prevalente na América Latina, reflete uma ênfase regional em mecanismos de governança amplos e com desenhos institucionais mais diversos, até espontâneos e menos estruturados, que procuram integrar uma vasta gama de vozes nos processos de tomada de decisão. Precisamente sobre os processos de tomada de decisão, e de forma mais abrangente, sobre as diferentes etapas no ciclo de políticas públicas, há diferenças consideráveis na análise dos resultados dos dois conjuntos de dados.

Na Europa, por um lado, os dados mostram uma predominância na "Identificação do Problema" e na "Formulação da Política", com ênfase substancial nesta última. Isso sugere que as IDs, na Europa, concentram-se principalmente nas etapas iniciais do ciclo de políticas, em que há maior espaço para deliberação e a influência direta dos cidadãos sobre o conteúdo e a forma das políticas. Por outro lado, a "Implementação da Política" e a "Avaliação da Política" apresentam números muito baixos, indicando menor atenção a essas fases no contexto europeu.

Gráfico 3
– Distribuição dos casos por etapa do ciclo de políticas públicas na Europa (%)2 – 1994-2023

Em contraste, a base de dados para a América Latina demonstra uma distribuição mais equilibrada entre as etapas do ciclo de políticas, com uma ligeira ênfase na "Implementação da Política" e na "Avaliação da Política". Isto reflete uma abordagem mais pragmática e orientada para a execução e o monitoramento das políticas, coerente com o foco regional em Governança Participativa e Colaborativa, que prioriza a integração contínua dos cidadãos e outros atores na implementação e avaliação das políticas públicas.

Essas diferenças parecem indicar como as inovações democráticas sobre o rural, na Europa, tendem a enfatizar a deliberação e a formulação das políticas, enquanto na América Latina há um foco mais robusto em garantir que as políticas sejam implementadas e monitoradas.

Análise temática

As inovações democráticas e o rural na Europa

O primeiro tema, governança local, centra-se nos processos de tomada de decisão em nível local. Inclui casos em que os residentes se envolvem em processos democráticos para alocar orçamentos, tomar decisões e melhorar a governança local. A ênfase está nas abordagens participativas que empoderam as comunidades locais e as envolvem na tomada de decisões democráticas.

Gráfico 4
– Distribuição dos casos por etapa do ciclo de políticas públicas na América Latina (%)⁴ – 1964-2020

O segundo tema, desenvolvimento rural, inclui casos relacionados com o desenvolvimento de áreas rurais e urbano-rurais específicas. Envolve o planeamento e a implementação de projetos para áreas de mercado, desenvolvimento do centro das cidades e outras iniciativas específicas da região. Esses casos frequentemente apresentam recomendações e esforços colaborativos para melhorar a infraestrutura e o desenvolvimento local.

O terceiro tema, sustentabilidade ambiental, abrange casos onde os cidadãos participam ativamente em discussões e processos de tomada de decisão relacionados com as mudanças climáticas, a agricultura e o desenvolvimento rural. Essas iniciativas frequentemente envolvem assembleias públicas, minipúblicos e painéis de cidadãos focados no futuro das áreas rurais e nas práticas agrícolas sustentáveis.

A partir dessa análise temática, pode-se observar que todos os casos na Europa abordam, de alguma forma, o desenvolvimento rural, a sustentabilidade ambiental e a governança local. Voltando aos exemplos destacados, o painel de cidadãos da Valónia e o minipúblico de Rhône-Alpes estão intensamente focados no desenvolvimento rural, com ênfase em adaptar as políticas agrícolas e de uso da terra às realidades locais. Ambos os casos promovem a participação cidadã em processos decisórios críticos para o desenvolvimento rural, buscando soluções inovadoras que levem em conta as necessidades das comunidades locais e regionais. O conselho de cidadãos de Vorarlberg e o encontro municipal sobre a Paisagem na Toscana destacam-se pela sua ênfase em sustentabilidade ambiental. Em Vorarlberg, o envolvimento dos cidadãos na identificação de problemas agrícolas reflete uma preocupação com práticas agrícolas sustentáveis e a preservação do ambiente. Da mesma forma, o encontro municipal na Toscana concentra-se na gestão ambiental e na proteção paisagística, promovendo uma participação cidadã significativa na formulação de políticas ambientais. Já o conselho de cidadãos de Gipuzkoa é um exemplo claro de governança local em ação, onde o envolvimento dos cidadãos é central para a formulação de políticas regionais. Esse caso reflete um compromisso com a governança participativa, promovendo a inclusão e a transparência no processo decisório e garantindo que as políticas regionais sejam mais responsivas às necessidades locais.

Quadro 1
– Temas mais salientes nas inovações democráticas e o rural na Europa

Tema	N	Características
Governança Local	38	Casos que enfatizam a participação cidadã, o fortalecimento das capacidades locais de governança, a descentralização e o engajamento da comunidade em processos decisórios.
Desenvolvimento Rural	13	Casos focados em iniciativas económicas e atividades que promovem o desenvolvimento de áreas rurais, incluindo agricultura, economia rural e negócios locais.
Sustentabilidade Ambiental	8	Casos envolvendo práticas e políticas voltadas para a sustentabilidade ambiental, a proteção de recursos naturais, a biodiversidade e a mitigação das mudanças climáticas.

Em conclusão, cada um dos casos representa uma faceta das IDs de âmbito rural na Europa, com ênfase no desenvolvimento rural, na sustentabilidade ambiental e na governança local. Esses exemplos demonstram como diferentes contextos e necessidades podem ser abordados através de práticas de governança inclusivas, que promovem a participação cidadã e a responsabilidade na tomada de decisões.

As inovações democráticas e o rural na América Latina

O primeiro tema, justiça social, gira em torno de aspetos culturais e sociais, incluindo a integração de grupos étnicos, a preservação do património cultural e a organização social dentro das comunidades rurais. Esses casos enfatizam a importância da identidade cultural, da coesão social e do papel dos conselhos ou grupos sociais na manutenção da integridade da comunidade.

O segundo, direitos sociais e territoriais, centra-se no empoderamento das comunidades locais, especialmente dos grupos indígenas. O foco está em programas e iniciativas nacionais que apoiam o desenvolvimento social, a representação comunitária e o envolvimento ativo de várias organizações na promoção do desenvolvimento rural sustentável.

O terceiro tema, soberania alimentar, foca em iniciativas relacionadas com a soberania alimentar, a redução da pobreza, o investimento socioeconómico e a transparência no financiamento. Esses casos abordam questões como a garantia da disponibilidade de alimentos – propondo uma visão alternativa de produção agroalimentar e da reprodução social associada a esse modelo de produção baseada nos princípios da autonomia do campesinato e da agricultura familiar – a redução das disparidades económicas e a promoção do uso transparente dos recursos para melhorar o desenvolvimento rural.

Quadro 2
– Temas mais salientes nas inovações democráticas e o rural na América Latina

Tema	N	Características
Justiça Social	112	Casos que enfatizam a justiça social, a igualdade de oportunidades, a inclusão social e económica, a redução da pobreza e das desigualdades.
Direitos Sociais e Territoriais	54	Casos que se concentram na proteção e na promoção dos direitos humanos, civis e territoriais, incluindo direitos de populações indígenas e acesso à terra.
Soberania Alimentar	46	Casos que abordam a segurança alimentar, as práticas agrícolas sustentáveis e o direito das comunidades de controlar a sua própria alimentação e produção agrícola.

Em resumo, os temas destacam esforços para abordar a soberania alimentar, o investimento económico e a redução da pobreza; promover o património cultural, a coesão social e a integração de grupos étnicos; fomentar o desenvolvimento rural, a representação comunitária e o empoderamento indígena.

Cada um dos casos específicos de ID na América Latina que destacamos anteriormente representa diferentes dimensões temáticas, refletindo esforços variados na promoção dos direitos fundiários, da soberania alimentar e da justiça social. Enquanto a Assembleia Ejidal, no México, e os Planos de Gestão de Terras Indígenas, no Brasil, destacam-se pela defesa dos direitos territoriais e pela inclusão social das comunidades indígenas, as Oficinas de Segurança Alimentar, no Equador, e os Fundos Zamoranos, na Venezuela, reforçam a importância da soberania alimentar e da participação local na definição de políticas. A Unicam, por sua vez, enfatiza a justiça social através da educação e do fortalecimento das comunidades rurais. Em conjunto, esses casos oferecem um panorama diversificado de como diferentes contextos e necessidades na região são abordados por meio de práticas inovadoras de governança e participação cidadã.

Conclusão

Em suma, o nosso estudo revela que as IDs de âmbito rural, no contexto europeu, tendem a enfatizar o fortalecimento da governança local, o desenvolvimento sustentável e a participação cidadã em processos de deliberação política, mantendo-se dentro das estruturas políticas existentes. Em contraste, na América Latina, as IDs assumem um papel mais politizado, focando em direitos territoriais, soberania alimentar e justiça social, refletindo um uso mais transformador do rural como um espaço de resistência política e social. Essa diferença sublinha a importância de considerar as especificidades locais e contextuais ao avaliar o impacto das inovações democráticas.

O estudo demonstra que as IDs de âmbito rural possuem um potencial significativo para promover mudanças sociais e políticas, mas sua eficácia depende fortemente dos contextos geográficos, culturais e políticos em que são implementadas. Ao reconhecer essas diferenças, os formuladores de políticas e pesquisadores podem desenvolver abordagens mais específicas e inclusivas, aproveitando o potencial transformador dessas práticas para fortalecer a democracia e promover a justiça social nos espaços rurais.

Os autores reconhecem ainda limitações metodológicas como potenciais vieses decorrentes de diferenças nos padrões de recolha e relato de dados entre países e o impacto da barreira linguística, dado que grande parte do material está disponível apenas em inglês. Essas limitações são passíveis de causar sub-representações em algumas categorias de IDs, como o caso de orçamentos participativos, que aparecem menos frequentemente nas bases de dados analisadas em comparação com a literatura existente.

Por fim, investigações futuras devem explorar como as IDs de âmbito rural podem ser adaptadas para maximizar seu impacto em contextos variados, considerando fatores como a diversidade cultural, as dinâmicas de poder locais e as barreiras institucionais. Estudos adicionais poderiam examinar o papel dessas inovações na promoção de novas formas de governança e desenvolvimento sustentável em áreas rurais, bem como a eficácia dessas práticas na redução das desigualdades sociais e económicas.

Nota de agradecimento

Os autores agradecem à Agência Executiva Europeia para a Investigação (REa) pelo financiamento para a pesquisa através do Programa Horizonte Europa (projeto INCITE-DEM, acordo 101094258).

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• WRIGHT, E. O. (2010). Envisioning real utopias Londres, Verso Books.

Notas

• 1
  () Dados disponíveis em: https://www.latinno.net/pt/.
• 2
  () Na recolha de dados não foram encontrados exemplos de IDs enquadráveis na categoria de “Avaliação da Política” na Europa.
• 3
  () O n da Figura 3 diverge do n da Figura 1 devido à falta de informação disponível que permita codificar as IDs na Europa por etapa do ciclo de políticas públicas.
• 4
  () Na recolha de dados não foram encontrados exemplos de IDs enquadráveis na categoria de “Identificação do Problema” na América Latina.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  06 Jun 2025
• Data do Fascículo
  Abr 2025

Histórico

• Recebido
  10 Set 2024
• Aceito
  2 Jan 2025