Contraplanos e planejamento radical como meio para o direito à cidade

Resumo

O objetivo do artigo é refletir sobre a delimitação de contraplanos orientados pelo ideário do planejamento radical na criação de momentos do direito à cidade, em contexto da cidade neoliberal desde o Sul Global. Explora-se de forma crítica a experiência de planejamento insurgente/radical de Porto Alegre – os Planos Populares de Ação Regional. O método aplicado se baseia na pesquisa-ação participativa. Propõe-se a prática do planejamento urbano sob outra perspectiva, negando as armadilhas da racionalidade, da consolidação de uma cidade ideal sob os olhos dos encastelados no saber técnico sob o amparo do Estado. A partir desse posicionamento, é possível entender o espaço concebido como produtor do direito à cidade, desde a adoção da racionalidade dialética entre o concebido-percebido-vivido.

Palavras-chave:
direito à cidade; planejamento insurgente; planejamento radical; plano popular; contraplanos

Abstract

This article aims to reflect on the delimitation of counterplans guided by the ideas of radical planning in the creation of moments of the right to the city, within the context of neoliberal cities from the Global South. In the field of practice, the experience of insurgent/radical planning in Porto Alegre – the Popular Regional Action Plans – is critically explored. The method applied in the study is based on participatory action research. The practice of urban planning is proposed from another perspective, rejecting the traps of rationality and the consolidation of an ideal city under the gaze of those entrenched in technical knowledge and protected by the state. From this perspective, it is possible to understand space as the producer of the right to the city, adopting a dialectical rationality among what is conceived, perceived, and experienced.

Keywords:
right to the city; insurgent planning; radical planning; popular plan; counterplans

Introdução

No marco dos 20 anos do Estatuto da Cidade, o aprofundamento do neoliberalismo impõe sistematicamente desafios perante a realização do direito à cidade. A função social da propriedade e o “nó da terra” (Maricato, 2008a) ganham novos contornos sob o empreendedorismo urbano e a financeirização. A gestão participativa, em crise desde o ciclo virtuoso (Orçamento Participativo, Conselhos Gestores e Conferências das Cidades, nos anos 1990 e 2000), guiada pela hegemonia do participativismo e a consequente dificuldade de mudanças estruturais por parte de Organizações não Governamentais (ONGs) e movimentos sociais (Maricato (2008b), recentemente passou pelo ciclo de declínio com perda das estruturas mínimas de participação institucional.

Conselhos no nível federal foram encerrados no governo Temer, a partir de 2016. No nível municipal, em Porto Alegre, berço da experiência do Orçamento Participativo (OP) e sede de Fórum Social Mundial, vivencia-se a extinção do OP, o cerceamento de participação nos Conselhos e a tentativa de encerrá-los. Se, nos inícios dos anos 2000, havia a hegemonia do participativismo que mascarava a falta do poder cidadão, nos anos 2020, a extinção dos espaços de participação democrática expressa o risco não mais da impossibilidade de uma reforma urbana, mas do declínio da democracia.

Nesse período, as lutas urbanas se transformaram a partir de diferentes atores que somam à perspectiva de classe, as de gênero e raça com muita potência, além dos desafios oriundos da emergência climática, da privatização de espaços públicos e de serviços urbanos. Nesse contexto, emergem práticas de contestação e produção do espaço de caráter insurgente e popular.

Uma frente dessas práticas se difunde no Brasil e dialoga com o referencial de planejamento insurgente-radical-conflitual (Friedmann, 2011; Miraftab, 2016; Vainer et al., 2013). Fernandes (2023) sistematiza 16 casos realizados nas últimas duas décadas, demarcando características em comum entre os exemplos coletados.

Rebouças, Manzi e Mourad (2019) propõem uma aproximação entre os conceitos de planejamento insurgente e direito à cidade à luz de experiências de planos de bairro realizados no nordeste brasileiro. Para as autoras, o vínculo entre os dois conceitos reforça o caráter radical do direito à cidade, assim como amplia o planejamento insurgente desde o Sul Global. Já Carrasco, Galbiatti e Ribeiro (2023) apontam para reflexões sobre fundamentos teórico-críticos e metodológicos para a formulação de contraprojetos no contexto de elaboração de plano popular, mas sem aprofundá-las.

Identifica-se, portanto, uma lacuna no campo teórico para delimitações de práticas contra-hegemônicas a partir de contraplanos e contraprojetos, orientados pelo ideário do planejamento insurgente-radical-conflitual na criação do direito à cidade, em contexto de cidade neoliberal, objetivo deste artigo.

O fenômeno urbano e a tríade de produção do espaço, ambos em Lefebvre, são operacionalizados de modo a trazer luz à discussão teórica, em diálogo com alguns autores da Teoria do Planejamento Comunicativo, como Friedmann, Miraftab e Sandercock. A reflexão também é feita a partir da experiência de planejamento insurgente/radical de Porto Alegre: os Planos Populares de Ação Regional (PPARs), realizados no período de 2018 a 2020, para cinco das oito Regiões de Gestão e Planejamento (RGPs) da cidade. A promoção dos planos foi do Instituto de Arquitetos do Brasil – Departamento Rio Grande do Sul (IAB-RS) em parceria com os conselheiros das RGPs. O patrocínio foi do Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Rio Grande do Sul (CAU-RS), seguido de Ação de Extensão Universitária pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).

O método aplicado se baseia na pesquisa-ação participativa. Segundo Kemmis e McTaggart (2005, p. 567), a pesquisa-ação participativa é um processo social: é participativa porque envolve as pessoas no exame de seus conhecimentos; é emancipatória e desalienante, crítica e reflexiva e, acima de tudo, visa transformar tanto a teoria quanto a prática, pois envolve as pessoas no reconhecimento da própria realidade para mudá-la. As técnicas de pesquisa abrangeram grupos focais, observação participante e consulta aos documentos dos planos.

O artigo é apresentado em três partes: (1) elaboração teórica; (2) apresentação PPARs; (3) discussão a partir das relações entre Estado, universidade, técnicos radicais e sociedade. Por fim, as considerações.

Da cidade neoliberal ao planejamento radical

Antes de iniciar a discussão teórica sobre direito à cidade e planejamento radical, apresenta-se a formulação da cidade neoliberal no fenômeno urbano, com base no movimento do pensamento de Lefebvre para o contexto atual.

A cidade neoliberal

Misoczky-Oliveira (2019) explica que, a partir da teoria dos momentos (Lefebvre, 2014) e da constatação de Lefebvre de que a possibilidade da sociedade urbana como um veículo para a formação de novos valores e a construção de uma civilização alternativa se esvaiu, foi possível traçar um novo fluxo do fenômeno urbano. Para Lefebvre (2014), a revolução urbana, assim como havia imaginado na passagem da cidade industrial para outro momento, não se concretizou. O fato é que a realidade urbana não só não produziu novas relações sociais como reproduziu e aprofundou relações de dominação, dependência e exploração ao passo do crescimento das cidades. Compreender o fenômeno urbano incorporando a cidade neoliberal permite recobrar a possibilidade teórica de uma fase crítica, mesmo que em outros termos (Misoczky--Oliveira, 2019).

A Figura 1 ilustra que, após a cidade industrial, as relações sociais de produção (incluindo o planejamento urbano) migram para uma lógica neoliberal representada, entre outros ideários, pelo gerencialismo, o empreendedorismo urbano e o planejamento mercadófilo voltados para a produção de cidades competitivas/inovadoras, ou seja, a cidade neoliberal na qual se produzem novos movimentos de implosão/explosão vinculados à urbanização planetária e o quadro de emergência climática, que reproduzem a exclusão do direito à cidade como possibilidade da centralidade da transformação da vida cotidiana pela população.

Figura 1
– Atualização do fenômeno urbano

A cidade neoliberal é produzida a partir de espaços artificiais, não por materialidade líquida, mas por serem produzidos pela artificialidade das relações do capital em oposição às relações sociais, ou seja, pela exclusão do direito à cidade.

Essa formulação opera na renovação da virtualidade da revolução urbana. A partir da teoria dos momentos, se faz necessário pensar formas de transformação dessa conjuntura. Nesse sentido, a escala da região ou do bairro tem um caráter operacional, pois é nela que a ordem próxima reconhece o risco iminente de ruptura da vida cotidiana naquele espaço. Nessa escala identifica-se o potencial das práticas insurgentes de organização de lutas e da produção de contraprojetos e contraplanos. Essa organização social, em torno de uma causa, o reconhecimento do direito à cidade como espaço vivido-concebido-percebido, aponta no sentido da realização de uma sociedade urbana nos termos de Lefebvre.

Direito à cidade e produção do espaço

Lefebvre (2001) faz uma formulação teórica de algo que emergia na realidade concreta da época, a crise urbana vinculada ao modernismo nos anos 1960 e o momento de Reformas na França, Cuba, Brasil, entre outros.

Para o autor:

[...] o direito à cidade se manifesta como a forma superior de direitos: liberdade, individualização na socialização, ao habitat e ao habitar. O direito à obra (à atividade participante) e o direito à apropriação (bem distinto do direito de propriedade) estão implicados no direito à cidade. (Ibid., p. 134)

Lefebvre (2001) coloca os usuários no centro da tomada de decisão na produção da cidade, uma vez que o espaço “[...] não é apenas organizado e instituído, ele é modelado, apropriado por este ou aquele grupo de acordo com suas demandas, sua ética e estética, sua ideologia” (Lefebvre, 2008, p. 82).

O direito à cidade, portanto, é o direito à modelação e apropriação de acordo com demandas, desejos, ética e estética da classe trabalhadora, centrados no habitat e no habitar a partir do valor de uso, em contraposição direta ao valor de troca (Lefebvre, 2001). É importante destacar que o autor compreende as demandas da classe trabalhadora de forma heterogênea, uma vez que reconhece as diferentes necessidades de sexo, de idades e de condições sociais; somam-se, aqui, as de gênero e de raça.

No Brasil, a compreensão do conceito é delimitada por Misoczky-Oliveira et al. (2023). A partir da definição apresentada, baseada em revisão sistemática de literatura, é possível perceber influências de Lefebvre e da teoria do direito urbanístico relacionadas à presença do termo no Estatuto da Cidade.

Os autores identificam que o entendimento de direito à cidade se vincula essencialmente à busca por melhores condições de vida para as populações vulnerabilizadas desde a perspectiva da moradia digna, com especial atenção para questões de gênero e raça. Além da interpretação de uma relação dialética entre Estado e sociedade: por um lado, o direito à cidade como um direito difuso; por outro, a necessidade de controle e participação social, ou até mesmo da criação de espaços não institucionais para sua efetivação, tais como as insurgências, delimitadas por outra ética e estética, diferente das promovidas pelo estado-mercado e pelo conhecimento técnico exclusivo (Misoczky-Oliveira et al. (2023).

Nesse sentido, a tríade da produção do espaço proposta por Lefebvre (1991) auxilia na compreensão das relações entre o espaço dos arquitetos, o do Estado e o da sociedade na produção das cidades. A tríade explora o movimento trialético entre o espaço vivido (espaços de representação, entre os espaços de transformação e dominação), o espaço percebido (a prática espacial, entre o quotidiano e a realidade urbana) e o espaço concebido (o espaço entre os técnicos – arquitetos, engenheiros e projetistas – e o Estado).

A Figura 2 apresenta a tríade da produção do espaço a partir das contribuições de Lefebvre (1991) sob uma ótica da realidade atual brasileira. O espaço concebido, sob influência do planejamento neoliberal organizado pelo Estado, elites e o mercado, busca pactuar com a sociedade civil através da criação de consensos e opressões nos espaços de participação institucional (o espaço vivido). Nessa pactuação são concretizadas as elaborações necessárias para a transformação do espaço físico em mercadoria com impactos diretos na prática espacial da vida cotidiana (o espaço percebido).

Figura 2
– A tríade da produção do espaço

A dimensão tempo e espaço pode ser associada à teoria dos momentos (Lefebvre, 2014) e à ritmanálise (Lefebvre, 2007). Baseado nesses dois conceitos, a compreensão da criação do direito à cidade se dá a partir da repetição de momentos que podem adquirir natureza cíclica ou linear e se relaciona com os estágios de nascimento, crescimento, auge, declínio e fim. Inúmeras são as experiências das lutas urbanas, no Brasil, que se associam a esse movimento, seja nas ruas, seja nos espaços institucionais de participação social previstos no Estatuto da Cidade. Cada momento de direito à cidade tem uma duração específica, memória e conteúdo, mas é no momento radical que a pura contestação acontece.

Sob esse cenário, entende-se que a criação de momentos do direito à cidade acontece entre o espaço vivido e o percebido, em contraposição ao espaço concebido (como espaço de dominação), enquanto a cidade de direito (vinculada ao direito urbanístico) acontece entre o espaço concebido e o espaço vivido, em contraposição ao espaço percebido.

Por fim, destaca-se a proposta de Lefebvre (1991) para práticas de planejamento realizadas em oposição às realizadas pelo Estado. O autor indica a criação de contraespaços a partir do movimento dialético das diferenças induzidas-produzidas-reduzidas (ibid.). Esses contraespaços podem ser concebidos a partir de contraprojetos, contraplanos ou contraprogramas que simulem o espaço real apontando para suas limitações. Nota-se que os contraespaços não são concebidos a partir do Estado, mas a partir das lutas urbanas e, por que não, contra o Estado.

A seguir, busca-se, nas teorias do planejamento radical e do planejamento insurgente, a reflexão sobre possibilidade de atuação de arquitetos e urbanistas na criação de momentos do direito à cidade, consolidando a tríade da produção do espaço, proposta por Lefebvre (1991).

Planejamento radical e planejamento insurgente

Friedmann (2011, p. 62) propõe o ideário de planejamento radical, baseado em uma teoria transformadora que se apoia nos seguintes princípios, sempre de modo inter-relacionado:

(a) foca nos problemas estruturais da sociedade capitalista a partir de um contexto global – problemas como racismo, patriarcado, dominação de classe, degradação de recursos, pobreza, exploração e alienação; (b) providencia uma interpretação crítica da realidade existente, enfatizando aquelas relações que, de tempos em tempos, reproduzem o lado obscuro do sistema; (c) desenha, a partir de uma perspectiva histórica com um olhar no horizonte, o provável curso do futuro problema, assumindo a ausência de lutas transformadoras e compensatórias; (d) elaborar imagens de um resultado desejável baseado na prática emancipadora; e (e) sugere que a escolha da melhor estratégia para superar a resistência do poder estabelecido na realização dos resultados desejados.

Para o planejamento radical, Friedman (2011) aponta o importante papel de mediação do planejador, uma formulação comum ao planejamento urbano que se desenvolveu após a vertente modernista. A atribuição do técnico passa por compreender as necessidades e anseios dos diferentes setores da sociedade e, a partir do seu papel como técnico de Estado, encontrar o equilíbrio entre as diferentes partes. No entanto, com a ascensão do neoliberalismo e a parceria entre Estado e setor privado, aprofundam-se as formas de o capital organizar o desenvolvimento urbano de acordo com interesses específicos das elites.

Em relação às ordens próxima e distante, Lefebvre (2001) qualifica a primeira como aquela de indivíduos mais ou menos organizados, de maneira mais ou menos ampla. A segunda é caracterizada como aquela que se impõe; ela pode ser o próprio Estado ou qualquer organização e/ou instituição que detenham o poder, ou, como vemos nos dias de hoje, a coalizão de poderes.

Segundo essa lógica, o planejador radical, nos termos de Friedmann (2011), estaria associado à ordem próxima, sob o papel de mediador. Nessa perspectiva, a característica indispensável do técnico é a de conseguir estabelecer um diálogo entre o saber técnico e o saber popular/comunitário, de modo a propiciar um ambiente favorável e qualificado da ordem próxima na condução de planos e projetos para o futuro da cidade. De acordo com Friedmann (2011, p. 64), planejadores radicais não são “[...] agentes neutros arbitrando entre duas partes em disputa. Nem se apresentam como especialistas da teoria e, portanto, da condução política de uma prática radical. Nem devem ser absorvidos pelas lutas cotidianas das práticas radicais”.

O papel de mediador, de acordo com a teoria transformadora (Friedmann, 2011), sugere a necessidade de dar forma à teoria de acordo com a realidade local em que se aplica, de criar oportunidades para essa apropriação crítica por grupos organizados para a ação e, por fim, reorganizar a teoria de modo a incorporar as experiências da prática. Assim, o autor sugere a relação intrínseca entre teoria e prática:

A contrapartida organizacional para o comprometimento epistemológico em uma estrutura para a prática radical que consiste em um grande número de centros de ações e de decisões autônomas (ou quase autônomas) dos quais a coordenação se mantém frouxa e informal. Esta estrutura encoraja uma melhor relação com o ambiente local, em grande parte de experimentos locais, uma melhor mobilização social, uma ação autorresiliente, e uma visão não dogmática do problema. Isto é o extremo oposto ao planejamento realizado pelo estado, com uma visão única, distante das preocupações cotidianas das pessoas, de sua tendência de encobrir as diferenças locais e suas posições hierárquicas. (Ibid., p. 66)

O perfil do planejador radical está para além do conhecimento formal adquirido em sala de aula, apresentando-se pela sua trajetória de experiência vivida e adquirida ao longo da sua trajetória. Ou seja, a atuação em diferentes áreas, que não aquelas apenas trilhadas por profissionais de prancheta, e que ultrapasse os limites impostos pelo planejamento tradicional é fundamental, assim como a capacidade de realizar formulações abertas de maneira a proporcionar o pensamento livre e não direcionado das questões tratadas, de modo a mediar a teoria transformadora com a prática radical.

Trata-se de um movimento limiar entre a abertura total e completa de um diálogo que até certo limite pode ser direcionado, mas com a simples missão de conclusão de uma tarefa, sem a interferência no conteúdo dessas conclusões. Por fim, e talvez o mais difícil seja a habilidade do mediador em conviver com a contradição, afinal “[...] as contradições definem a essência da prática do planejamento radical” (ibid., p. 75). Friedmann (2011) aponta algumas contradições, como: teoria-prática, análise empírica-visão normativa, crítica-afirmação, explicação-ação, visão futura-realidade presente.

O planejamento radical representa uma prática exercida a partir de grupos auto-organizados em posição oposta ao planejamento urbano realizado pelo Estado. Ainda que pensar em planejadores urbanos por fora da ação estatal possa representar uma contradição de termos, afinal o planejamento urbano é expressão do Estado, a prática radical se coloca como uma possibilidade de organização da sociedade ou da ordem próxima (em termos lefebvrianos), de modo a pressionar o Estado por reformas que incluam as necessidades cotidianas da vida das pessoas.

Assim como Friedmann, Miraftab (2016, p. 480) compõe o conjunto de autores da Teoria do Planejamento Comunicativo (TPC), dialogando com a teoria de Holston (1999) acerca da cidadania insurgente para desenvolver a teoria do planejamento insurgente. Segundo a autora, essa teoria engloba as “práticas de planejamento radicais que respondem às especificidades neoliberais de dominação por inclusão” de um ponto de vista historicizado do sul global, contextualizado no capitalismo neoliberal. Miraftab (2016) aborda a questão da participação e inclusão das pessoas na produção do espaço voltado para o gerencialismo, que surgiu com a passagem para o estado neoliberal no final dos anos 1970.

O planejamento insurgente envolve a prática em espaços inventados e espaços convidados. De acordo com Miraftab (2016, p. 486), “os espaços convidados são definidos por ações de base e organizações não governamentais aliadas que são legitimadas por interações institucionais que, por sua vez, têm o objetivo de superar as adversidades” e os “espaços inventados são definidos como aquelas ações coletivas dos pobres que confrontam diretamente as autoridades e desafiam o status quo”. A autora argumenta que:

[...] os dois tipos de espaços estão em uma relação de interação mutuamente constituída, não binária. Eles não são mutuamente exclusivos, nem estão necessariamente associados a um conjunto fixo de indivíduos ou grupos ou a um tipo particular de sociedade civil. (Ibid., p. 87)

Por fim, Sandercock (2003) aponta para a necessidade de restaurar a trajetória histórica das mulheres no planejamento urbano, provocando uma reconceptualização da disciplina, uma vez que a atuação das mulheres acontece mais associada às bases sociais e comunitárias do que no nível de Estado. Ou seja, a atuação das mulheres no planejamento urbano se realiza pela e para a ordem próxima, e não pela e para a ordem distante, daí o seu caráter insurgente.

Planos Populares de Ação Regional

O PPAR é uma iniciativa conjunta que envolve diferentes setores da sociedade civil organizada e mobilizada. Trata-se de uma prática de planejamento insurgente, uma vez que tem como estratégia ocupar os espaços institucionais de participação social, os espaços convidados (Miraftab, 2016).

A relação na prática de espaços convidados-inventados teorizada por Miraftab (2016) acontece da seguinte maneira: os PPARs foram realizados no âmbito dos Fóruns de Planejamento, com a participação de conselheiros e delegados de cada uma das RGPs que aderiram ao projeto: o espaço convidado. Os Planos previstos no Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental (PDDUA) desde 1999 nunca foram realizados pelo executivo, então, o instrumento serviu como inspiração para criar um ambiente de debate e discussão sobre a cidade que as pessoas desejam e, ainda, para poder registrar as discussões em um documento que fizesse a mediação entre os conhecimentos técnico e popular: o espaço inventado.

Embora seja realizado pela sociedade sem a parceria do Estado, o projeto reforça a ideia expressa no ideário do planejamento radical/insurgente (Friedman, 2011; Miraftab, 2016) de que não se deseja a ausência do Estado, muito pelo contrário, a ação ocupa os espaços convidados de forma renovada exatamente para pressionar o Estado a realizar os seus deveres. Os PPARs podem ser caracterizados também como contraplanos, pois, ainda que ocupem os espaços institucionais, não estão a serviço da institucionalidade, pelo contrário, estão em oposição para evidenciar as estratégias de dominação impostas por essa.

Trata-se de Planos que se distanciam do olhar exclusivamente técnico e buscam evidenciar carências, desejos e dificuldades da vida cotidiana expressos nas lutas urbanas. São contraplanos, para além de uma proposta otimista, que focam em uma visão de cidade ideal e representam uma estratégia de luta e de organização.

O contexto de criação

Porto Alegre, cidade que já foi identificada como uma cidade rebelde (Harvey, 2014), na última década passou pela extinção do OP e pelo fracasso na revisão do plano diretor, em elaboração há oito anos, com conclusão prevista em dez anos, data que deveria ser aprovada nova revisão, de acordo com o Estatuto da Cidade.

Foi em meio aos eventos iniciais do processo de revisão do plano diretor que o contexto para elaboração de um plano popular em Porto Alegre se consolidou. Na época, o então prefeito afirmou: “não será ninguém mais do que a elite da comunicação, a elite empresarial e a elite política que farão as reformas tão necessárias. Delegar isso ao ‘seu João’ e à ‘Dona Maria’ é irresponsabilidade” (A empresários…, 2017; grifos nossos).

Nesse contexto, conselheiros do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental (CMDUA) pertencentes ao campo progressista sentiram a necessidade de se informar melhor sobre os termos técnicos e assuntos discutidos no Conselho, bem como garantir que suas questões locais fossem discutidas com os delegados em seus próprios Fóruns de Planejamento (FPs). A partir desse diálogo, consolida-se o projeto para a realização dos PPARs, com o objetivo de capacitar delegados e conselheiros para dialogar, no âmbito do CMDUA, com os técnicos e empreendedores e de organizar a sociedade minimamente para quando houvesse a oportunidade de participação social na revisão do plano diretor. Das oito RGPs, aderiram ao projeto as RGPs 1, 2, 4, 5 e 7. As RGPs 3 e 6 não realizavam seus FPs, e a RGP8 não tinha representação ativa no Conselho.

Metodologia empregada

O trabalho foi realizado pela equipe técnica em cooperação com a equipe comunitária. As atividades do grupo técnico consistiram no desenvolvimento de metodologias, produção de material para divulgação das oficinas e produção do documento final dos PPARs. A equipe comunitária era constituída por conselheiros e delegados das RGPs, responsáveis por difundir a realização das oficinas nas suas comunidades e entre os movimentos sociais atuantes na região, bem como definir o local em que elas se realizavam. Por se tratar de territórios amplos, as oficinas aconteciam em diferentes lugares, de acordo com as lideranças comunitárias envolvidas na ação. A equipe comunitária também indicava os temas mais relevantes para a sua região.

O projeto teve duração de dois anos e realizou, em média, seis oficinas por RGP. Os encontros foram divididos em duas partes: a primeira, de capacitação acerca dos temas pertinentes para a RGP, como a revisão do PDDUA, os efeitos dos Projetos Especiais, a demanda por recursos hídricos, etc.; a segunda, de oficinas com produção de material pelos moradores, seguidas de discussões em pequenos e grandes grupos.

A metodologia empregada foi inspirada no método regressivo-progressivo de Lefebvre (2008), no qual a partir do ponto de vista do presente, voltando-se para o passado é possível reconhecer os espaços de dominação e as possibilidades de transformação do futuro. Nas palavras de Lefebvre (2008, p. 31), essa metodologia caracteriza-se como:

[...] um duplo movimento que se impõe ao conhecimento desde que existe tempo e historicidade: regressivo (do virtual ao atual, do atual ao passado) e progressivo (do superado, do finito ao movimento que se declara esse fim, que enuncia e faz nascer algo novo).

Assim se reconhece que o espaço urbano é, portanto, expressão do acúmulo dos processos históricos que ocorrem no espaço, um mediador de diferentes forças e diferentes atores que trata dessa simultaneidade, de explosões associadas ao horizonte das possibilidades.

As oficinas foram organizadas, portanto, de modo a explorar o método. Após a Oficina 0 – uma oficina preparatória na qual foi realizado um momento de diálogo entre todas as regiões e de testagem/adaptação da metodologia proposta –, foram realizadas as rodadas de oficinas de leituras comunitárias do presente, do passado e do futuro. As leituras do passado e as do presente constituem o reconhecimento da realidade urbana da região, enquanto a leitura comunitária do futuro aborda as propostas que podem transformar a realidade identificada. Ao final do processo, foram realizadas oficinas de retorno para validação, correção e complementação do documento final dos planos.

A metodologia empregada na formulação dos PPARS pode, também, ser problematizada a partir dos princípios teóricos do planejamento radical (Friedmann, 2011, p. 62). Para focar “problemas estruturais da sociedade capitalista”, nas oficinas do presente foi estimulada a compreensão da realidade da vida cotidiana a partir das perspectivas de gênero, raça e classe. A experiência explicitou a timidez da população em endereçar as dificuldades do dia a dia na cidade às questões de raça e/ou gênero, elaboração consciente e facilmente realizada ao tratar de temas como a luta de classe e a degradação do ambiente natural. Essa dificuldade explicita a necessidade de metodologias específicas para que esses temas possam ser endereçados propriamente.

Nas oficinas do passado, a experiência se deu por identificar as formas de dominação entre a “ordem próxima” e a “ordem distante” (Lefebvre, 2008) nos processos de produção de espaços específicos da cidade trazidos pelos participantes. Essa etapa se mostrou bastante reveladora para os participantes, uma vez que o quebra-cabeça do processo de transformação da cidade foi montado explorando diferentes dimensões e diferentes narrativas (pesquisa em jornais e relatos da experiência vivida por diferentes moradores).

Buscou-se criar um momento para a “interpretação crítica da realidade existente” (Friedmann, 2011, p. 62) ao colocar em contraponto as leituras técnicas e as comunitárias. Ao explorar os mapas oficiais sobrepostos às cartografias geradas nas oficinas, novas formas de leitura da cidade surgiram. Além disso, no momento de capacitação, explorou-se duas frentes que colocaram em confronto a cidade ideal com a cidade real: (1) a identificação da cidade autoproduzida e ainda não identificada pelo planejamento urbano; foram exploradas as fotos históricas de cada região em contraposição à abrangência dos planos e projetos no território ao longo da história de Porto Alegre; (2) a identificação do que o atual plano diretor pensou para a região em contraponto aos resultados na paisagem e na vida cotidiana; foram exploradas fotos atuais e relatos. A interpretação crítica da realidade existente em conjunto com a dos problemas estruturais da sociedade capitalista passaram, portanto, pela aplicação direta da tríade da produção do espaço, a partir da exploração dos espaços de representação, da representação dos espaços e da prática espacial.

Nas oficinas do futuro buscou-se “desenhar o provável curso do futuro problema”, assim como “elaborar imagens de um resultado desejável baseado na prática emancipatória” (ibid., p. 62), ao promover perguntas como quem, quando e como. Nessa etapa foi fortemente estimulado que os participantes buscassem alternativas não dependentes do Estado, através de auto-organização e autogestão. No entanto, a busca por uma prática emancipadora foi bastante tímida, restringindo-se a atividades de manutenção e zeladoria, como a limpeza de bocas de lobo, por exemplo.

Nesse sentido, a “escolha da melhor estratégia para superar a resistência do poder estabelecido na realização dos resultados desejados” (ibid.) também ficou comprometida. A maioria das propostas depende de atuação e/ou interação com o Estado, mesmo que, diversas vezes, tenha sido constatada sua ausência e seu desinteresse no enfrentamento de determinados problemas.

Por fim, foi constatada a dificuldade da presença de alguns participantes em todas as oficinas. Por questões de abrangência do território, as oficinas eram realizadas em diferentes localidades, por vezes impossibilitando o acesso de participantes a todos os encontros. Diante da constatação desse limitador, fez parte da metodologia o resgate de momentos anteriores para que os novos integrantes pudessem ter conhecimento do que foi elaborado nos encontros anteriores. Ainda assim, constatou-se um grupo considerável de pessoas sempre presente.

Resultados dos PPARs

O resultado das oficinas foi sistematizado em um documento geral com o PPAR por região (Figura 3). Além das leituras comunitárias, o documento é complementado com a leitura técnica, que traz informações oficiais sobre o território nas leituras do passado e do presente e complementa as propostas, indicando o embasamento dessas em instrumentos do Estatuto da Cidade. Foi produzida, também, uma versão resumida de cada plano para maior facilidade de consulta e apropriação dos resultados.

Figura 3
– Imagens de trechos dos PPARs

Por se tratar de um Plano Popular, a racionalidade empregada não é a mesma existente no planejamento tradicional, ainda que dialogue com este. Isto é, a linguagem técnica, a representação em mapas e gráficos são elementos que aproximam o conhecimento técnico do comunitário, a noção de compreensão da realidade (diagnóstico) e propostas para o futuro (prognóstico) persistem, ainda que desenvolvidas de maneira particular. Não existe uma visão única de cidade, tanto da real quanto da possível. As propostas podem ser conflitantes, pois trazem o olhar de diferentes grupos sociais.

Com objetivo de informar a estrutura e o conteúdo das diferentes partes que compõem o Plano, foi criada uma seção denominada Como ler esse plano, representada na Figura 4.

Figura 4
– Como ler esse plano

As temáticas trabalhadas pelos participantes não foram as mesmas em todas as RGPs, ainda que os temas habitação, educação, saneamento, drenagem e gestão de resíduos, meio ambiente, cultura e patrimônio, esporte e lazer, mobilidade urbana e assistência social tenham sido uma constante (Gráfico 1). Se analisarmos o Gráfico 2, que traz a quantidade de propostas por temáticas abordadas nas leituras comunitárias do futuro, percebe-se que apenas um dos temas não foi trabalhado, o de instrumento de Projetos Especiais, presente no plano diretor. Ainda assim, alguns temas se destacam, seja por maior capacidade de identificação das questões a serem enfrentadas, seja pela sua urgência. Os temas de destaque são: mobilidade urbana, habitação e meio ambiente, seguidos de um grupo composto por saúde, educação, saneamento, drenagem e gestão de resíduos, cultura e patrimônio.

Gráfico 1
– Temáticas abordadas nas leituras comunitárias do passado e presente nos PPARs – 2025

Gráfico 2
– Propostas por temáticas abordadas na leituras comunitárias do futuro nos PPARs – 2025

Desdobramentos dos PPARs

Em meio ao expressivo avanço dos trabalhos dos PPARs e da constante notícia de novas oficinas relatadas pelos representantes das RGPs nas reuniões do Conselho Municipal, os gestores da Prefeitura Municipal de Porto Alegre (PMPA) constataram a mobilização social que se consolidava em decorrência da ausência da municipalidade no processo de revisão do plano diretor. As técnicas responsáveis passaram, então, a acompanhar as oficinas, e foi solicitada a apresentação completa do projeto. Logo após, a prefeitura promoveu uma oficina territorial por RGPs, com características muito similares às do PPAR. As oficinas aconteceram antes mesmo da aprovação da Instrução Normativa que definiu a metodologia de participação social. Destaca-se que, mesmo após cinco anos, nenhuma outra oficina foi realizada nas RGPs, mas apenas uma rodada de exposição com os resultados, em sua maioria de natureza técnica.

Por ocasião da pandemia da covid-19, a PMPA interrompeu a condução de revisão do plano diretor, mas se dedicou à realização de outros programas e projetos. Em mais de um caso o PPAR foi utilizado por parte do Poder Executivo. Em um dos casos, as diretrizes presentes no plano popular foram identificadas como questões a serem seguidas pela equipe que realizou um projeto de caminhabilidade para o centro da cidade. Os PPARs também foram consultados pela PMPA com a finalidade de identificar estudos já realizados para a área de interesse, no entanto sem destacar quais propostas ou questões trazidas pela comunidade teriam sido incorporadas aos planos desenvolvidos.

Nesse processo, em diferentes momentos a equipe técnica dos PPARs seguiu com a função de realizar o papel de mediação, sendo demandada por diferentes conselheiros das RGPs para explicar ou mesmo advogar pelo PPAR. A prática de planejamento advocatício é identificada nesse contexto, no qual o conhecimento técnico é altamente valorizado. Davidoff (2016) elaborou a teoria do planejamento advocatício a partir da ideia de dar voz aos que não eram ouvidos. Para isso, ele propôs que os planejadores representassem a visão dos grupos organizados da cidade no processo de tomada de decisão. Essa visão deve ser proposta pelo planejador com a participação das pessoas. Ainda que nos PPARs as propostas tenham sido elaboradas pelas pessoas, e não pelos técnicos, a atuação dos urbanistas na consolidação das propostas em um documento técnico/comunitário e sua posterior defesa se fez presente.

Em termos de difusão dos resultados, os PPARs foram apresentados em lives no período da pandemia e também integraram o 3º Guia IAB para Agenda 2030, vinculado ao Objetivo de Desenvolvimento Sustentável (ODS) 11 ONU-Habitat, lançado em 2022. No ambiente acadêmico, houve o desenvolvimento de trabalhos e reflexões acerca do material produzido, como trabalhos de conclusão de curso que abordavam as problemáticas apontadas nas regiões.

Por fim, em 2023, a comunidade de um território popular na RGP4 deu andamento à elaboração de um Plano de Bairro específico, uma vez que a região abrange um conjunto de bairros. Em 2024, o território foi contemplado no Programa Periferia Viva do Ministério das Cidades e contará com um Plano de Ação e Projeto de Urbanização Integrada.

Discussão: Estado, universidade, planejadores radicais e sociedade

A seguir são problematizadas algumas questões que se mostraram, ao longo do processo, importantes para a reflexão dessa prática de planejamento.

Relação entre Estado e sociedade

Como apresentado anteriormente, houve, ao longo do processo, pouca exploração de possibilidades emancipadoras, o que pode ter ocorrido por uma combinação de motivos, tais como: a necessidade de maior tempo para reflexão, a forte presença de pessoas que trilharam sua história de participação social no OP, ou pelo simples fato de acreditarem que a transformação do espaço seja um dever do Estado e que o cidadão pode usufruir do seu tempo social de diferentes maneiras, que não levando a cabo intervenções e ações na cidade.

A maioria do público presente no desenvolvimento dos PPARs tem elo forte com a história do OP. São pessoas que trilharam a sua atuação cidadã a partir de um espaço de interlocução entre Estado e sociedade de forma institucionalizada. É exatamente por essa história de participação social em contraposição à percepção do fechamento/cerceamento desses espaços institucionais que o público aderiu à versão radical/insurgente de planejamento.

Outro fator importante é o reconhecimento de que a faixa etária mais jovem não se envolveu no projeto, a não ser quando vinculada a movimentos sociais. Segundo os próprios participantes, a falta de interesse das gerações mais novas se dá, por um lado, pelo não reconhecimento dos mais velhos na luta e nas conquistas por direitos em suas comunidades e, por outro, na descrença dos espaços de participação e interlocução com o Estado. Seja como for, no planejamento radical, não há o interesse de isentar o Estado de suas obrigações, mas de pressioná-lo para que volte o olhar para a ordem próxima.

Destaca-se, ainda, a preferência de uso dos termos “leitura técnica” e “leitura comunitária” na aplicação da metodologia, a partir do material sobre Planos Diretores Participativos desenvolvido pelo extinto Ministério das Cidades, sob coordenação de Raquel Rolnik, em 2004. O resgate desses termos traz em si uma carga de resistência e de valorização de um período no qual se pretendia avançar na realização da Reforma Urbana no Brasil.

De acordo com uma participantes do PPAR

[...] foi muito importante ver o trabalho. Vocês conseguiram fazer essa interlocução entre o técnico e o comunitário. A comunidade sabe o que quer, sabe o que precisa, só não tem o vocabulário técnico. Vocês fizeram a audição daquilo que a gente precisava. (PPAR, 2020)

O relato mostra a importância e o empoderamento que acontece a partir da interação dialógica entre os saberes.

Relação planejadores radicais e comunidade

Sobre os desafios impostos aos mediadores, alguns merecem destaque. O primeiro é o conhecimento sobre as condições socioeconômicas, territoriais e políticas de cada RGP. Compreender os contextos das origens dos problemas enfrentados nos diálogos com a equipe técnica e entre os próprios participantes foi imperativo.

O segundo desafio passou pelo reconhecimento das instituições proponentes dos PPARs como parceiros de fato das comunidades. A condução em diálogo horizontal com as comunidades no CMDUA foi fundamental para a construção de pontes e de confiança entre os que ali se dispunham a ser parceiros. "É um orgulho a gente ter o IAB como um exemplo de respeitabilidade pública e também de relação com as nossas comunidades", argumentou uma participante do PPAR (PPAR, 2020).

Ainda assim, ao longo do percurso houve a preocupação por parte de determinados atores de que houvesse interesse oportunista através da extração de informações e uso privado de uma produção coletiva, preocupação pertinente de grupos que são usualmente explorados e não obtêm retorno da dedicação empregada. Ao final do processo, um relato de um participante de relações distantes da entidade resolve a questão:

Eu acho que foi acertada a nossa decisão de deixar que o IAB nos abraçasse dessa forma para provocar essa discussão. Eu acredito que se a gente não tivesse aceitado o apoio, a nossa comunidade como um todo, mesmo tendo dificuldades para participar, deixaria muita coisa para trás. (PPAR, 2020)

O terceiro desafio se deu, em especial, ao trabalhar na mediação de uma comunidade partida por processos de remoção em decorrência dos preparativos para a Copa do Mundo 2014, resultando em disputas e quebra de confiança entre as diferentes lideranças comunitárias. As oficinas cumpriram um papel de terapia em grupo e momento de tentativa de reencontro de uma população muito sofrida que dispôs do seu tempo para denunciar as violências sofridas.

Por fim, a ponte entre o conhecimento técnico e o comunitário mostrou o potencial de oferecer o reconhecimento dos espaços de dominação com um olhar futuro para as possibilidades de transformação:

O projeto nos levou a perceber o quanto sabemos pouco da nossa região e o quanto a nossa região tem de carência. Neste estudo para colocar o olhar da periferia sobre a revisão do plano diretor que está se anunciando, entendemos que as mudanças precisam ser muito cuidadosamente observadas, não só no impacto imediato que causa em nossas vidas, mas também a longo prazo, nas novas gerações. (PPAR, 2020)

Efetiva-se, portanto, a tríade da produção do espaço (Lefebvre, 1991) sob outra perspectiva.

Relação técnicos e comunidade: questões de gênero

A equipe técnica de mediadoras era formada apenas por mulheres. Repetidas vezes a violência de gênero pode ser constatada. Mansplaining e manterrupting foram recorrentes nos poucos momentos de maioria masculina, ocasionando a quase impossibilidade de realização das oficinas. Em uma oficina, após resistência masculina por algumas horas, as mulheres participantes ficaram mais tempo do que o programado inicialmente produzindo as leituras de forma precisa e complexa. Ao fim do encontro, uma das participantes constata: “os homens foram embora e nós estamos aqui trabalhando”. Todas concordaram com o lamento. Na região com forte presença de lideranças femininas, o fluxo de trabalho e o respeito era o oposto, de maneira fluida, alegre e responsável. Nessa ocasião, a presença dos homens também era expressiva e importante, sobretudo pelo respeito dedicado às lideranças femininas.

Segundo Sandercock (2003), o envolvimento de técnicas mulheres se dá na relação com a comunidade, mas é preciso identificar de que comunidade especificamente há essa entrada: mulheres, mães, avós, pessoas que se ocupam do trabalho não remunerado da reprodução social. Mulheres que a partir da luta da vida cotidiana criam suas famílias e batalham por melhores condições de vida nas suas comunidades. Quando o assunto envolve outros fatores como a atuação da máquina do crescimento, a comunidade sob o olhar masculino desvaloriza a mulher planejadora, como se devesse apenas se ocupar da reprodução social, e não da produção do capital. Essa é uma forma de opressão que precisa ser superada.

Relação prática e ensino

Friedmann (2011) aponta que um planejador radical não vai aprender o que mais precisa para exercer essa função através do ensino formal. De fato, a maioria das faculdades de arquitetura e urbanismo, no Brasil, ainda não forma profissionais com enfoque no diálogo com as pessoas para compreenderem seus modos de morar e viver na cidade livre de tecnicismos.

A extensão universitária direcionada a trabalhar em parceria com a ordem próxima se apresenta com potencial transformador dessa realidade, se acompanhada do rompimento com a tradição modernista do “arquiteto-deus”. Extensões universitárias que estimulem a conexão com as lutas urbanas e o ativismo são fundamentais nesse contexto de mediação das partes. Mas para ser coerente com um planejamento radical/insurgente não se deve buscar gerar o consenso, como colocado no planejamento colaborativo (Healey, 2003), ou a racionalidade instrumental da cidade ideal de um planejamento tradicional. Conduzir um planejamento baseado no conflito exige ainda mais habilidades do planejador. Destacar as dimensões relacionais e situacionais prescinde do desenvolvimento de outras técnicas e metodologias.

Considerações finais

O objetivo do artigo foi refletir sobre a delimitação de contraplanos orientados pelo ideário do planejamento radical na criação de momentos do direito à cidade em contexto da cidade neoliberal desde o Sul Global.

Os desafios impostos para a democracia brasileira e para a realização de momentos do direito à cidade são cada vez mais latentes. Repressão e desinteresse da participação social são um reflexo do projeto neoliberal.

Constata-se que a teoria de planejamento radical pouco traz reflexões sobre a representatividade de gênero e os desafios impostos às planejadoras radicais. Planejadoras radicais sabem dialogar, sim, sobre as questões que envolvem a reprodução social, mas não se limitam a isso, reconhecem também os espaços de dominação gerados para/pela produção do capital. Metodologias participativas sob o viés de gênero precisam ser exploradas. Da mesma forma, é preciso explorar a necessidade de capacitação de mediadoras aptas a lidar com a opressão de gênero, durante a condução das atividades, para que planejadoras radicais possam existir.

Sobre a atuação de arquitetos e urbanistas como técnicos parceiros na criação do direito à cidade, destaca-se que Lefebvre não exclui os profissionais da área, mas os coloca a operar sob outra lógica. Reside sob um contraprojeto ou contraplano a crítica da racionalidade instrumental do planejamento urbano sob a égide do Estado Neoliberal.

Propõe-se, portanto, a prática do planejamento urbano sob outra perspectiva, negando as armadilhas da racionalidade, até então empregada, da consolidação de uma cidade ideal sob os olhos dos encastelados no saber técnico, sob o amparo do estado-mercado. A partir dessa outra ética do arquiteto e urbanista é possível entender o espaço concebido como produtor do direito à cidade a partir da adoção da racionalidade dialética entre o concebido-percebido-vivido.

A Figura 5 explora a relação de planejadores radicais em parceria com a sociedade civil organizada e mobilizada atuando na concepção dos espaços em diálogo com o espaço vivido. O direito à cidade aparece como um espaço concebido via contraplanos e contraprojetos sob o ideário do planejamento radical em movimento constante com a cidade de direito, por sua vez relacionado ao planejamento urbano realizado pelo Estado.

Figura 5
– Tríade do espaço sob influência do planejamento radical

Do ponto de vista de uma prática local, a difusão da experiência se torna central para poder pensar em formas emancipadoras e contra-hegemônicas de pensar e produzir as cidades brasileiras. O desafio da realização do direito à cidade não se encerra em um contraplano, este representa apenas a conclusão de uma etapa, uma semente do que é possível sonhar para que seja possível existir.

Da mesma forma, os contraplanos não são a chave de saída da zona crítica, mas podem representar a virtualidade da revolução urbana, uma vez escalados no tempo e no espaço e combinados com outras práticas contra-hegemônicas.

Referências

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• Declaração de disponibilidade de dados da pesquisa:
  Todo o conjunto de dados de apoio aos resultados deste estudo foi disponibilizado no site dos Planos Populares de Ação Regional e pode ser acessado em: https://www.planospopularespoa.org/planos. No site podem ser encontrados os documentos dos planos, relatos dos processos, metodologia e experiência dos participantes.

• Editores:
  Lucia Bógus e Luiz César de Queiroz Ribeiro

• Organizadores deste número:
  Ana Marcela Ardila Pinto, Carlos Fernando Ferreira Lobo, Natália Villamizar Duarte

Disponibilidade de dados

Todo o conjunto de dados de apoio aos resultados deste estudo foi disponibilizado no site dos Planos Populares de Ação Regional e pode ser acessado em: https://www.planospopularespoa.org/planos. No site podem ser encontrados os documentos dos planos, relatos dos processos, metodologia e experiência dos participantes.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  15 Jun 2026
• Data do Fascículo
  May-Aug 2026

Histórico

• Recebido
  6 Set 2024
• Aceito
  28 Set 2025