O uso de métodos biográficos reconstrutivos na avaliação de impacto de políticas públicas

The use of reconstructive biographical methods in the evaluation of public policy impact

El uso de métodos biográficos reconstructivos en la evaluación de impacto de políticas públicas

Resumo

O artigo discute o uso de métodos biográficos reconstrutivos na avaliação de impacto de políticas públicas, destacando sua capacidade de analisar o processo de formação dos impactos, distinguir entre interpretação e experiência e privilegiar a perspectiva dos usuários a partir de uma análise sistemática.

Palavras-chave
Bolsa Família; Impacto; Pesquisa qualitativa; Método biográfico

Abstract

This article discusses the use of reconstructive biographical methods in the evaluation of public policy impacts, highlighting their ability to analyze the process through which impacts are formed, distinguish between interpretation and experience, and privilege users’ perspectives, through systematic analysis..

Keywords
Bolsa Família; Impact; Qualitative research; Biographical method

Resumen

El artículo analiza el uso de métodos biográficos reconstructivos en la evaluación del impacto de políticas públicas, destacando su capacidad para analizar el proceso de formación de los impactos, distinguir entre interpretación y experiencia y privilegiar la perspectiva de los usuarios, a partir de un análisis sistemático.

Palabras clave
Bolsa Familia; Impacto; Investigación cualitativa; Método biográfico

Introdução

O presente artigo discute o uso de métodos biográficos na avaliação de impacto de políticas socioassistenciais, com base em um estudo sobre o Programa Bolsa Família (PBF). Embora o debate não seja novo, ele ainda é recente no Brasil, reunindo poucos autores que se debruçaram sobre essa discussão (Jesus e Marques 2023), o que motiva esta contribuição a partir de uma experiência empírica. Se considerarmos o uso de métodos qualitativos de pesquisa na avaliação de impacto de políticas públicas, veremos um interesse por métodos como análise documental, entrevistas semiestruturadas e observação participante (Batista e Domingos 2017; Emmendoerfer e Gomes 2023; Gussi 2008; Minayo 2011; Pires, Lopez e Silva 2010; Rodrigues 2008). Em geral, predomina o uso de métodos quantitativos, seguido da combinação entre métodos quantitativos e qualitativos – métodos mistos – (Batista e Domingos 2017; Minayo 2011) e do uso de metodologias qualitativas abertas, como a etnografia e técnicas como a entrevista semiestruturada (Emmendoerfer e Gomes 2023; Gussi 2008).

A avaliação de políticas públicas, consolidada a partir dos anos 1990 (Melo 1999), é instrumento de controle social (Ramos e Schabbach 2012), distinguindo-se entre avaliação de processos e de impactos (Costa e Castanhar 2003). Enquanto métodos quantitativos buscam aferir metas predefinidas, os qualitativos, por indução e abdução, captam muito bem impactos não previstos (Batista e Domingos 2017). Rego e Pinzani (2014) mostraram, por exemplo, como o PBF favoreceu a autonomia de mulheres ao permitir o rompimento de relações familiares indesejadas.

Além disso, uma avaliação de impacto que privilegia a perspectiva do usuário a partir de métodos qualitativos se aproxima mais das necessidades da população do que dos objetivos do estado, que para governar tende a “simplificar” a realidade social, criando esquemas de classificação que frequentemente ignoram as demandas reais e complexas da população, assim como amplamente discutido na literatura em políticas públicas (Scott 1998). Essa é uma vantagem importante de métodos biográficos e de história de vida apontada pela literatura no Brasil, descrita como a valorização do sujeito a partir do relato (Jesus e Marques 2023). Do ponto de vista metodológico, esses autores também chamam a atenção para a possibilidade de estabelecermos relações entre o micro e o macro através da análise entre a política e as experiências de vida dos entrevistados – algo difícil de se alcançar com outras estratégias de pesquisa qualitativa –, muito embora deixem claro como esses métodos demandam tempo de análise e a capacidade do pesquisador em trabalhar com um grande volume de dados.

No Brasil, avaliações de impacto foram inicialmente conduzidas por órgãos estatais sob influência de organismos multilaterais, enquanto universidades se dedicavam à análise dos processos de formulação de políticas (Ramos e Schabbach 2012). Ao longo do tempo, as universidades também passaram a conduzir estudos de avaliação de impacto, com crescente uso de métodos qualitativos.

Sendo assim, o presente trabalho compõe esse quadro de pesquisa que explora o uso de métodos qualitativos na avaliação de impacto, com base em métodos biográficos de pesquisa. Para tanto, utiliza-se como pano de fundo uma pesquisa realizada entre 2019 e 2022 sobre os efeitos do Programa Bolsa Família na vida de beneficiários, moradores da cidade de Porto Alegre, no Rio Grande do Sul (Rinaldi, 2022; Rinaldi; Santos; Köttig, 2024). Desde a década de 1970, muito se avançou no desenvolvimento de métodos qualitativos de pesquisa no campo sociológico. Dentre eles, destacam-se aqueles desenvolvidos no âmbito da tradição da sociologia interpretativa e que se diferenciam, sobretudo, por serem métodos abertos e reconstrutivos, possibilitando a análise de fenômenos sociais de forma processual (diacrônica e sincrônica) e a apreensão da interpretação e da experiência (Rosenthal 2014).

Ao longo da investigação, foram realizadas dez entrevistas narrativas biográficas com beneficiários do programa e duas entrevistas narrativas temáticas com assistentes sociais, responsáveis pelo acompanhamento familiar dos entrevistados. Das dez entrevistas biográficas, três foram reconstruídas com base no método de reconstrução biográfica de caso e uma entrevista temática foi analisada a partir de análise de texto e campo temático (Rosenthal 2014). As fontes de dados foram: entrevistas, anotações de campo, memos, documentos institucionais e históricos.

A diferença entre interpretação e experiência possibilitou compreender se, como e por que as ações provocaram mudanças práticas no comportamento e nas condições de vida dos beneficiários. Ao manter o foco do estudo na vida das pessoas e não nos efeitos da política, os métodos utilizados garantiram, portanto, uma leitura diversificada e densa dos impactos. Nos casos analisados, foi a combinação de diversos recursos que possibilitou a mudança e não apenas o programa. Além disso, os resultados do estudo suscitaram reflexões importantes acerca do papel das necessidades individuais para a eficácia de políticas socioassistenciais, as quais, por sua vez, não podem ser compreendidas desde uma ótica generalizadora, como ocorre normalmente nas discussões sobre o atendimento de necessidades básicas ou mínimas (Pereira 2011), e sim a partir da perspectiva subjetiva do beneficiário. Ressalta-se que perspectiva subjetiva ou individual não significa uma perspectiva única e singular sobre a realidade social, mas sim o resultado da construção intersubjetiva de sentido na vida cotidiana, assim como amplamente defendido pela sociologia social construtivista (Berger e Luckmann 2014).

Para melhor ilustrar a discussão, o artigo está estruturado da seguinte forma: após esta introdução, discorro brevemente sobre o Programa Bolsa Família, seus impactos e os métodos comumente utilizados para a sua análise, seguidos da apresentação da metodologia e dos resultados alcançados. Por fim, trago uma síntese das contribuições dos métodos biográficos reconstrutivos para a avaliação de impacto de políticas públicas, chamando a atenção para o seu poder explicativo.

O Programa Bolsa Família e seus impactos

O Programa Bolsa Família é um programa de transferência de renda para famílias em situação de pobreza, criado pelo governo federal em 2003, e que sofreu diversas alterações desde então. Atualmente, essas famílias recebem uma quantia mensal de no mínimo 600 reais, cuja utilização elas mesmas podem decidir. O valor e o tipo do benefício dependem da renda familiar (per capita) e do papel dos membros da família – se adultos com ou sem filhos, gestantes, bebês, crianças e adolescentes em idade escolar –, e não de suas necessidades individuais de moradia, alimentação, transporte, vestuário etc. Sendo assim, os recursos disponibilizados às famílias são estabelecidos com base em critérios macrossociais generalizantes, fazendo pouca referência às suas necessidades individuais. Embora haja boas razões para supor que programas como o PBF que possuem um desenho “simples” sejam mais fáceis de implementar (Paiva, Bartholo e Sousa 2021) − especialmente tendo em conta a dimensão do Brasil −, não se pode ignorar como as necessidades dos beneficiários são desconsideradas por tais programas.

Além da renda, o PBF facilita o acesso a serviços públicos de educação, saúde e assistência social. As condicionalidades, como frequência escolar e consultas médicas, vinculam as famílias ao Sistema Único de Assistência Social (Suas), servindo como porta de entrada para outros benefícios (Soares e Sátyro 2009). Embora as transferências de renda busquem superar a pobreza por meio do apoio monetário e do investimento em capital humano − sobretudo pela educação e qualificação de jovens −, seu foco recai em torná-los aptos ao mercado de trabalho, não em acompanhá-los em seu desenvolvimento integral. Tal lógica contrasta com os princípios da Assistência Social, que visam fortalecer as pessoas em múltiplas dimensões, especialmente nos vínculos familiares (Mioto 2010). Contudo, essas instituições frequentemente carecem de infraestrutura e métodos que ajudem os beneficiários a reconhecerem suas próprias necessidades, dificuldades e potencialidades.

Isso possivelmente nos ajuda a entender por que o Brasil ainda enfrenta barreiras na articulação entre o PBF e as demais políticas socioassistenciais ofertadas no âmbito do Suas, restritas muitas vezes à verificação de condicionalidades e oferta de atividades para crianças e jovens (Testa et al. 2013; Martins 2020). Quando ocorre um acompanhamento mais efetivo, observa-se o desenvolvimento de habilidades, a ampliação das redes de proteção e a percepção de autoeficácia (Bronzo e Prates 2012).

Quando nos aproximamos daquilo que acontece na vida dos beneficiários, estudos quantitativos e qualitativos apontam para a melhora no consumo alimentar e a aquisição de bens (Suarez e Libardoni 2007; Rego e Pinzani 2014), mas também para os limites do benefício em superar a insegurança alimentar, especialmente em regiões mais vulneráveis (Baptistella 2012; Anschau, Matsuo e Segall-Corrêa 2012). Essa situação ficou ainda mais evidente durante a pandemia de Covid-19, quando 73,3% dos beneficiários do programa sofreram algum tipo de insegurança alimentar, sendo leve, moderada ou grave (Rede Penssan 2022).

No que tange à vida das mulheres – o público-alvo do programa –, observou-se que ele reforça papéis tradicionais de cuidado, ao mesmo tempo em que contribui para sua autonomia, permitindo, em alguns casos, o rompimento de relações familiares indesejáveis (Rego e Pinzani 2014). Para os homens, o benefício alivia a pressão do papel de provedor, mas sem alterar padrões de gênero (Tebet 2012).

No plano macro, estudos quantitativos chamam a atenção sobre como a volatilidade de renda e os baixos valores dificultam a superação da extrema pobreza (Osório, Soares e Souza 2011), o que levou à criação, em 2012, do Benefício de Superação da Extrema Pobreza (BSP), ajustado à renda familiar. Do ponto de vista metodológico, é comum vermos estudos que analisam os impactos do Bolsa Família desde a perspectiva quantitativa, buscando explicar os efeitos sobre a redução da extrema pobreza, desigualdade social, entre outros, a exemplo do estudo de Osório, Soares e Souza (2011). Observa-se também uma preferência por métodos mistos, com uso de entrevistas semiestruturadas e grupos focais, embora mesmo os métodos qualitativos utilizados tendam a seguir uma lógica quantitativa, envolvendo grande número de entrevistas e técnicas semiabertas (Suarez e Libardoni 2007; Testa et al. 2013). Por fim, destacam-se também os estudos que fazem uso de metodologias inteiramente qualitativas, tendo a entrevista semiestruturada como principal técnica para analisar a articulação entre o PBF e outras políticas socioassistenciais ou fenômenos como autonomia, percepção e gênero (Bronzo Prates 2012; Tebet 2012; Rego e Pinzani 2014). A partir da revisão bibliográfica, foi possível, portanto, observar como métodos biográficos, embora essenciais para analisarmos o processo de constituição de fenômenos sociais, se mantêm marginais na análise de políticas sociais, como o Bolsa Família.

Apesar dos limites apontados pelos autores quanto ao impacto da política, esses são unânimes em avaliar a importância do PBF como porta de entrada para uma rede de proteção social mais ampla e o papel dos demais serviços para a melhoria das condições de vida. A seguir, serão apresentados detalhes relevantes do estudo, incluindo o método de pesquisa utilizado, para, em seguida, expor os resultados relativos ao impacto do PBF na vida dos beneficiários, bem como os fatores que explicam esse impacto.

A metodologia utilizada

A metodologia deste estudo foi desenvolvida com base nos pressupostos da pesquisa social interpretativa, com destaque para o princípio da abertura, de forte influência da teoria fundamentada (Glaser e Strauss 2006; Rosenthal 2014). Sendo assim, o problema de pesquisa foi desenvolvido ao longo do processo investigatório, passando por modificações; os métodos utilizados eram do tipo abertos, permitindo que os entrevistados estruturassem sua fala de forma autônoma, hipóteses foram geradas em campo e testadas em cada caso (procedimento abdutivo), ao passo que a relação entre campo e teoria era circular. Ao longo do processo de pesquisa, o seguinte problema se constituiu: se considerarmos suas experiências biográficas como um todo, qual é o papel (o significado) que o programa de transferência de renda demonstra desempenhar na vida dos beneficiários? Ao ter como ponto de partida a vida dos entrevistados e sua perspectiva sobre o programa, partiu-se da demanda dos beneficiários em relação ao programa e não dos efeitos pretendidos pela política, possibilitando uma interpretação densa e fiel à perspectiva dos entrevistados.

O trabalho de campo foi realizado entre 2019 e 2022 em um dos 22 Centros de Referência de Assistência Social (Cras) de Porto Alegre, denominado Cras Horizontes.² Com a ajuda das profissionais do centro, foram conduzidas dez entrevistas narrativas biográficas com homens e mulheres, beneficiários do PBF. Além de receber o benefício do programa, os entrevistados também se encontravam em acompanhamento familiar. Eles haviam acessado a rede socioassistencial através do PBF, e gradativamente foram utilizando também outros serviços e benefícios ofertados pelo centro.

Com base no funcionamento da entrevista narrativa biográfica (Schütze 1983; Rosenthal 2014), os participantes foram convidados a relatar suas histórias de vida de forma livre, sem interrupções. Após esse primeiro relato, os temas trazidos por eles foram aprofundados através de perguntas narrativas, focando no detalhamento de fatos vivenciados no passado. Por fim, foram abordados temas importantes para a pesquisa, caso os entrevistados não tivessem ainda falado sobre eles. Esse método de entrevista se destaca por se guiar pelo sistema de relevância do entrevistado, trabalhando com perguntas que visam a profundidade e o acesso a experiências para além da interpretação. Além das entrevistas biográficas, foram conduzidas duas entrevistas narrativas temáticas (Rosenthal 2014) com as profissionais do Cras. Para além das entrevistas narrativas biográficas e temáticas, o material analisado consistiu em informações coletadas através de diários de campo (memos) e em informações encontradas em instituições públicas e privadas, com as quais os entrevistados haviam tido contato ao longo de sua história de vida.

Como uma parte importante da pesquisa foi realizada durante a pandemia de Covid-19, o distanciamento social prejudicou a amostra por limitá-la a dez entrevistas, das quais três foram reconstruídas segundo o método de reconstrução biográfica de caso (Rosenthal 2014). A escolha das três entrevistas se deu inicialmente a partir de critérios objetivos, como idade, gênero e raça, mas também com base na qualidade da entrevista (se densa e aprofundada). Após a reconstrução da primeira entrevista, uma segunda foi escolhida buscando um contraste máximo em relação aos resultados obtidos; a escolha da terceira entrevista também respeitou os mesmos critérios. Esse modo de operar é chamado de amostra teórica na pesquisa interpretativa (Rosenthal 2014). Em razão da densidade do material produzido − seja porque houve mais de um encontro com os entrevistados, seja porque cada encontro teve duração média de duas horas −, além do fato de que as análises realizadas pelo método proposto são mais detalhadas, não foi possível, no âmbito de uma pesquisa de doutorado, realizar mais de três reconstruções. Em comparação com métodos qualitativos convencionais, o tempo investido na geração e análise dos dados é, sem dúvida, maior, podendo representar um obstáculo em pesquisas com cronogramas curtos e equipes reduzidas.

No que tange à análise dos dados, reconstrução significa, assim como sugerido ao longo do texto, a reconstrução da gênese do fenômeno, seja no âmbito do discurso ou da experiência. O método de reconstrução biográfico de caso (Rosenthal 2014) se destaca, portanto, por diferenciar analiticamente vida narrada e vida vivenciada, para num segundo momento compará-las. Vida narrada significa as interpretações dos entrevistados sobre suas vidas e experiências. Já a vida vivenciada envolve a análise das experiências de vida, assim como foram vivenciadas possivelmente no passado. O objetivo é identificar a possível diferença entre a interpretação atual e a experiência realizada à época dos fatos, de modo que relações de causa e efeito possam ser estabelecidas no caso concreto. Sendo assim, a análise ocorre em quatro etapas: análise dos dados biográficos, reconstrução da vida narrada mediante análise de texto e campo temático, reconstrução da vida vivenciada e contraste entre vida narrada e vivenciada.

A escolha desses métodos se justifica pela possibilidade de produzir um material denso, capaz de revelar o processo pelo qual a política impacta a vida dos beneficiários. Diferentemente dos estudos de avaliação convencionais, que partem dos efeitos esperados da política, essa abordagem mantém inicialmente o foco na experiência como um todo, permitindo compreender de forma mais clara as causas dos impactos observados. Trata-se, a meu ver, de uma característica singular desses métodos em relação aos qualitativos tradicionais, que não possibilitam distinguir de modo sistemático entre experiência e interpretação. Por isso, seus resultados tendem a reproduzir a visão de mundo dos entrevistados, sem alcançar as dinâmicas subjacentes, presentes nas vivências, mas nem sempre conscientes.

Cada reconstrução biográfica revelou uma estrutura de práticas e significados que, em conjunto, explicam os padrões de comportamento desenvolvidos pelos entrevistados ao longo de suas trajetórias, bem como a forma como o programa incidiu sobre esses padrões, reforçando-os ou modificando-os. Como os métodos aplicados permitem analisar os impactos a partir da perspectiva dos usuários, os resultados evidenciam tanto as demandas trazidas pelos beneficiários quanto as respostas oferecidas pela política, bem como os impactos decorrentes dessa interação. A seguir, serão apresentados os perfis dos entrevistados e os principais resultados do estudo, destacando as relações e padrões que ajudam a compreender os impactos observados.

Um estudo biográfico dos efeitos do Programa Bolsa Família

Pedro Amaro, o primeiro entrevistado, me foi indicado em 2019, durante uma reunião realizada no Cras Horizontes, quando as técnicas sugeriram possíveis participantes para a pesquisa. Agnes, a assistente social responsável pelo seu caso, o apresentou como um homem negro, idoso, beneficiário do Bolsa Família, mas prestes a deixar o programa por ter conseguido emprego com carteira assinada. Seu perfil chamou a atenção por ser do sexo masculino e por ter retornado ao mercado formal, o que sugeria um caso de sucesso. Em entrevista posterior, a própria Agnes também reconheceu a trajetória de Pedro como positiva.

Entre 2019 e 2021, foram realizados três encontros com Pedro, com duração média de duas horas. Ele se apresentou como “homem trabalhador”, que aguardava a aposentadoria enquanto permanecia ativo profissionalmente. Era pai de quatro filhos adultos, divorciado, e havia concluído o Ensino Fundamental via Educação de Jovens e Adultos (EJA). Nascido em 1957, morou até os 18 anos com a avó materna e tios numa cidade no interior do Rio Grande do Sul. Até se mudar para Porto Alegre, havia tido pouco contato com a mãe biológica. No primeiro encontro, evitou falar sobre a família de origem. Nos encontros posteriores, foi trazendo detalhes, incluindo problemas no atual casamento, marcados por suspeitas de violência doméstica.

Meu segundo entrevistado foi Celso Menezes. Nascido em 1954, no interior do estado, se mudou para a capital na década de 1980, em busca de oportunidades de trabalho. Celso é branco, de origem indígena e europeia, e possuía 65 anos na época da entrevista. Assim como Pedro, esperava por uma possível aposentadoria. Porém, sem contribuição formal suficiente, dependia do recebimento do Benefício de Prestação Continuada (BPC). Celso também se definia como “trabalhador”, tendo concluído apenas a terceira série do Ensino Fundamental e atuado majoritariamente no mercado informal. Desempregado, vivia sozinho em casa cedida por uma conhecida, contando com o PBF, cestas básicas do Cras e com o pouco contato que possuía com filhos e irmãos.

Por fim, a entrevista com Lara Oliveira ocorreu em 2022, já no período pós-pandemia. Lara é uma mulher branca, com traços indígenas e europeus, nascida em 1984, em Porto Alegre. Na época da entrevista, ela tinha 38 anos, era mãe de quatro filhos, avó de uma menina e estava separada há cinco anos. Aos 21 anos, ingressou numa relação de trabalho formal, permanecendo por 17 anos na área de Serviços Gerais, com breves interrupções. Durante essa trajetória, retomou os estudos e concluiu o Ensino Fundamental. Lara se apresentou como “mãe provedora”, destacando sua trajetória de superação do sofrimento familiar e a conquista de autonomia econômica por meio do trabalho. A forma como as experiências de vida dos entrevistados se relaciona com suas experiências com o programa é o que nos ajudará a compreender os efeitos que ele causou em suas vidas.

O Programa Bolsa Família como complemento à renda familiar: persistência da insegurança alimentar e falta de autonomia

Ao acessar o programa, os três entrevistados demonstraram buscar no benefício formas de complemento à renda familiar, obtida, nos casos de Pedro e Celso, no mercado informal, e, no caso de Lara, no mercado formal. Quando Pedro e Celso tornaram-se beneficiários, atuavam na construção civil e/ou em serviços de manutenção em vínculos informais. Pedro recebeu o benefício em dois momentos (2007 e 2018), ambos associados ao enfraquecimento de vínculos no trabalho e na família. Iniciou sua trajetória profissional como cobrador de ônibus, área na qual atuou por 20 anos. Durante esse período, dividia as despesas domésticas com a esposa e contava com o apoio da família extensa, que lhe disponibilizou um imóvel até a aquisição da casa própria. Dessa forma, a família extensa sempre esteve muito presente em sua vida. No ano 2000, ele foi demitido da empresa no contexto de rebaixamento das hierarquias ocupacionais. Em 2003, migrou para a construção civil, assumindo postos temporários até 2014, em condições de vida mais precárias: atividades insalubres, afastamentos e ausência de renda por acidentes de trabalho.

Em 2007, numa nova fase de desemprego, a esposa pediu a separação e Pedro deixou a casa da família. Sem o amparo familiar e do mercado de trabalho, recorreu à igreja pentecostal e à escola dos filhos para enfrentar a escassez de recursos. Morou por seis meses nas dependências da escola, prestando serviços à instituição e à igreja em troca de remuneração. Chama a atenção que ele não mencionou ter recebido o apoio da família extensa no período, indicando um distanciamento.

Foi nesse momento que ele recorreu pela primeira vez ao PBF, recebendo o benefício básico, no valor de 57,00 reais. Sua relação com a assistência social se resumia ao programa, ao passo que o benefício não demonstrava ter sido vivenciado como uma parte importante da sua rede, em razão do baixo valor transferido. Pelo contrário, durante a entrevista Pedro não mencionou, em nenhum momento, por conta própria, ter sido beneficiário do programa e, quando indagado sobre o significado do benefício, ele o desqualifica:

E.: sim então depois o senhor veio aqui no Cras

P.: eu me inscrevi no Bolsa Família e depois de uns dias eu recebi

E.: e como é que foi

P.: 90 pila 57

E.: e como é que foi a experiência

P.: e depois foi para 90

E.: e como possivelmente como a sua vida possivelmente mudou depois do Bolsa Família teve alguma mudança?

P.: não nada mixaria (vou fazer o que) não dá para fazer dá nem pra mexer na casa.

E.: o senhor ganhava quanto?

P.: 57

E.: 57 sim e o que que o senhor fazia com esse dinheiro?

P.: comprava o gás, alguma coisa.

Como contava com outras fontes de renda e apoio dos empregadores, ele não dependia integralmente do programa. Em 2009, retornou ao mercado formal e deixou de receber o benefício. Seguiu atuando na construção civil até 2014, quando foi morar com uma nova companheira no interior do estado. Sua situação mudou três anos depois, quando voltou a Porto Alegre, em 2017, aos 60 anos, com o fim da relação. Sua condição social havia piorado drasticamente: dificuldade de acesso à renda, rede de proteção enfraquecida, insegurança habitacional e alimentar. Além de recorrer à filha mais velha, buscou a assistência social, voltando a receber o benefício básico do PBF em 2018, no valor de 90,00 reais. Chama a atenção que não tenha mencionado receber suporte da família extensa e nem dos demais filhos. Mesmo recebendo o benefício, o processo de empobrecimento não foi interrompido e a insegurança alimentar superada, exigindo contínua mobilização de novas fontes de recursos, como cestas básicas.

Os baixos valores transferidos fizeram com que Pedro seguisse dependendo de outras fontes de renda, já que não conseguia mobilizar-se com facilidade no mercado de trabalho e, ao que tudo indica, também não na família, de modo que Pedro dependia cada vez mais da assistência social. Processo semelhante também pôde ser observado no caso de Celso, muito embora ele deixe claro que o recebimento do benefício fazia diferença em sua vida:

C.: [...] não é que foi uma mudança assim, mas claro que graças a deus chega aquele dia ali, eu vou lá, pego esse dinheiro e dá pra comprar alguma coisa. Agora mesmo eu estou pensando em pegar amanhã ou depois e comprar uns pedacinhos de carne porque a geladeira estava batendo sozinha, então é aquilo ali né, como eu disse é pouco, vem bem e ajuda bastante, e pior se eu não tivesse, pior se eu não tivesse, mas [...] eu estava sem gás em casa, é a segunda vez que eu esse mês passado também eu peguei gás, e daí, bah, fazendo fogo fora pra fazer comida, e aí, chegou comprei o gás, então é aquilo que eu te digo, não é que dá pra fazer um rancho mas tem, chega uma hora que ajuda [...]

E.: e além do Bolsa, o senhor me falou de algumas ajudas esporádicas aqui do Cras, o senhor poderia me falar um pouquinho mais sobre essas ajudas?

C.: [...] ela me perguntou, assim, assim e tal, como é que o senhor está passando, não estou nada bem. Ela disse pra mim eu te levo um sacolão, tá, ajuda, me ajuda muito.

E.: sim

C.: tá ajudando ainda, tem alguma coisinha, arroz, arroz é o que vem mais, feijão também [...].

Considero que essa diferença na percepção de Celso e Pedro reside no fato de que Celso possuía uma rede de proteção mais insegura, especialmente no que tange ao contato com empregadores, de modo que o programa assumia uma importância grande no orçamento. Assim como se evidencia na passagem acima e em outros trechos da entrevista, sua situação de pobreza seguiu deteriorando, apesar do recebimento do benefício. A partir de 2019, Celso não conseguia mais pagar o aluguel, mantendo-se na casa alugada sob a promessa de que irá honrar com sua dívida. Assim como Pedro, também Celso dependia cada vez mais do apoio do Cras, o qual prestava suporte com cestas básicas, sendo, portanto, limitado.

A superação da insegurança alimentar só foi alcançada, no caso de Pedro e também no caso de Lara, após sua inclusão no mercado de trabalho formal. Em razão da grande volatilidade de renda e dos baixos valores repassados pelo programa, assim como também apontado por outros estudos (Osório, Soares e Souza 2011), foi possível observar que a pobreza extrema foi superada nesses casos apenas através da renda do trabalho formal, de modo que Celso seguiu sofrendo com a incerteza do que iria comer no dia seguinte. A falta de autonomia e a persistência da insegurança alimentar estão também diretamente associadas à falta de proteção social, assim como discuto a seguir.

O Programa Bolsa Família como forma de compensar vínculos inseguros: reprodução da falta de proteção social

A reconstrução das entrevistas permitiu evidenciar como os beneficiários, a exemplo de Celso, viram no programa uma forma de compensar vínculos sociais inseguros. Como mencionado acima, especialmente Pedro e Celso enfrentaram dificuldades diante da limitada capacidade das políticas socioassistenciais em garantir proteção social. Diante da impossibilidade de suprir suas necessidades econômicas pela família, pelo mercado ou pelo próprio programa, eles recorreram a outros serviços para enfrentar insegurança alimentar, habitacional e desemprego. Ainda assim, a maior parte dessas necessidades permaneceu não atendida.

O caso de Celso ilustra esse quadro. Reconstruindo sua trajetória, evidencia-se sua dificuldade em confiar nas relações familiares e a tentativa de compensar essa insegurança pelo trabalho. A perda da segurança remonta à infância: a mãe morreu após uma tentativa de suicídio quando Celso tinha seis anos, sendo o segundo de cinco filhos que ficaram sob os cuidados do pai. Num processo gradual de empobrecimento familiar, começou a trabalhar aos nove anos de idade, na agricultura. Em casa, relata ter lidado com as agressões e o distanciamento afetivo do pai. Nesse contexto, abandonou a escola antes de concluir o terceiro ano do Ensino Fundamental. Com a família marcada por inseguranças, conta ter encontrado no mercado de trabalho, aos 13 anos, vínculos mais seguros, trabalhando como peão para uma família da região.

Ao constituir sua própria família, apresentou dificuldade em construir e manter vínculos seguros. Diante de conflitos, adotava como estratégia deixar a casa em busca de trabalho, às vezes por anos, sem oferecer apoio financeiro ou afetivo. Exerceu diversas ocupações: peão de lavoura, ajudante de madeireira, instalador de redes telefônicas e pedreiro, realizadas, sobretudo, no mercado informal. O trabalho representava um espaço de realização e reconhecimento, enquanto a família era associada a expectativas frustradas. Relatou ter se casado duas vezes e tido filhos com três mulheres. A dificuldade de vínculos duradouros impactou não só os casamentos, mas também a relação com os filhos. Na terceira idade, conta com ajuda esporádica de irmãos e de dois dos sete filhos.

Aos 60 anos, em 2014, as relações de Celso no mercado de trabalho tornaram-se mais inseguras: no contexto da crise econômica, não conseguiu manter-se no mercado formal nem encontrar oportunidades suficientes no informal, caindo gradualmente em extrema pobreza. Em 2017, ainda desempregado, passou a receber o benefício básico do PBF, no valor de 85,00 reais. Mesmo assim, a pobreza se aprofunda, resultando em insegurança habitacional e alimentar, como já ilustrado.

A partir de 2019, buscou o Cras para solicitar o Benefício de Prestação Continuada. Na ocasião, passou a receber cestas básicas, ampliando suas fontes alternativas de recursos, embora insuficientes para superar a insegurança alimentar. Diferentemente de Pedro, sua entrada no programa não resultou em maior aproximação à rede socioassistencial. Apesar de necessitar de acompanhamento próximo e comprometido com suas necessidades, sua relação com o Cras nunca evoluiu para um acompanhamento familiar efetivo. Nos nossos dois encontros, Celso mostrou sofrimento mental, com choro frequente e grande tristeza diante das dificuldades. Nas conversas com as assistentes sociais, elas demonstraram, entretanto, pouco conhecimento sobre suas relações familiares e estado mental.

O Programa Bolsa Família como meio para o desenvolvimento de capacitações: autocuidado, inclusão e permanência no mercado de trabalho

Embora o recebimento do benefício não tenha permitido aos entrevistados superarem a insegurança alimentar e habitacional, serviu como meio de fomento e desenvolvimento de capacitações relacionadas ao mercado de trabalho, como nos casos de Lara e Pedro. Para melhor compreender esse resultado, recorreu-se à abordagem das capacitações, de Amartya Sen (2018). Sem se aprofundar na complexidade da teoria, destaca-se que capacitações (capabilities) não são talentos inatos, mas um conjunto de oportunidades reais ou liberdades que a pessoa tem para escolher entre diferentes funcionalidades. As funcionalidades (functionings), por sua vez, são os estados de ser e fazer efetivamente concretizados na vida. Com base em Sen e outros teóricos, Rego e Pinzani (2014) ressaltam que a liberdade de escolha não se limita a fatores externos, mas também a habilidades e capacidades internas. Assim, a condução de uma vida boa − como quer que ela se apresente − depende sempre de recursos externos e internos, bem como de sua combinação, que não pode ser pensada isoladamente.

Enquanto os três entrevistados buscaram no programa formas de complementar a renda e compensar vínculos sociais inseguros, Lara e Pedro encontraram nele possibilidades de desenvolver novas capacitações (funcionalidades) no mercado de trabalho. Embora o benefício não tenha promovido mudanças efetivas na superação da extrema pobreza de Pedro, contribuiu para o acesso ao grupo da terceira idade e à construção de novos vínculos que reconheceram e fomentaram suas funcionalidades, como a de atuar como segurança. As análises evidenciam que Pedro desenvolveu novas capacitações (como acesso à renda e alimentação segura) porque teve suas especificidades reconhecidas e necessidades atendidas. No contexto de uma excursão realizada com o grupo da terceira idade, ele conta como se dava a sua interação com as técnicas sociais e como a possibilidade de encontrar um espaço de fala e escuta permitiu que ele encontrasse um novo emprego:

P.:[...] durante o dia, a gente ia para praia tomar banho depois voltava almoçar ia caminhar, aí depois teve o baile de noite tinha a despedida (risada) não me chamou atenção ninguém (alguma namorada)

E.: sim mas foi um momento de diversão né?

P.: sim diversão, amizade, tu vai conhecer as pessoas, vai se conhecendo, ai tu vai falando da tua situação, aí eles vão te indicando para o outro e foi indo né e assim vai né [...] e depois a dona (Claudia) veio falar comigo essa da (secretaria da Assistência Social]) a (Assistente Social) falou para ela da minha situação, assim-assim um homem mora solito, desempregado aí Assistência Social ajudando ele, vamos ver se tu não pode arrumar um serviço para ele, aí me chamou lá aí a gente ficou conversando quase uma hora sentado na beira da praia conversando aí ela pegou os meus dados, foi novembro e aí em dezembro, janeiro, março (de 2019) me chamaram [...].

O mesmo ocorreu com Lara. Tendo crescido em um meio familiar vulnerável, marcado por insegurança alimentar, habitação precária, alcoolismo do pai e violência doméstica contra a mãe, a relação com os pais foi de distanciamento emocional, com punições físicas e psicológicas, enquanto a mãe garantia a sobrevivência econômica da família. Diante desse contexto de escassez, Lara buscou nas relações conjugais o afeto e a segurança econômica de que necessitava. Sua primeira união foi aos 14 anos, com o nascimento dos dois primeiros filhos, e a segunda aos 18, com o nascimento das filhas caçulas. Sem que o companheiro garantisse a segurança econômica, Lara ingressou no mercado de trabalho, enquanto ele cuidava das filhas e da casa.

Nesse período, ela também passou a acessar serviços de saúde e socioassistenciais: realizou laqueadura em 2004 e começou a receber o PBF em 2006, compondo um somatório de recursos necessários à vida. Comparando suas escolhas desde então, observa-se uma mudança de rota em relação aos 14 anos: deixou de buscar segurança econômica em terceiros, assumindo essa tarefa e maior autocuidado. Além do Bolsa Família, acessou cestas básicas, vale-transporte, espaços de lazer, qualificação para as filhas no contraturno escolar e acompanhamento familiar. Diferentemente de Celso e Pedro, Lara não usava o valor do benefício para a aquisição de alimentos, mas sim para a construção da casa própria, como podemos acompanhar a seguir:

E.: [...] tu falou também do Bolsa Família né que vocês construíram, você veio pro terreno da sua mãe [...] vocês construíram essa casa com a ajuda desse senhor né

L.: uhum

E.: e daí na sequência você também falou do Bolsa Família, tu pode me contar de repente um pouquinho sobre a tua experiência com o Bolsa Família desde o início assim

L.: [...] eu não me lembro se em seguida a gente já, já recebia o bolsa, porque as gurias já frequentavam lá [o Cras] né daí eu me inscrevi no bolsa e elas começaram a receber o bolsa, aí eu pagava o material [da casa] com esse dinheiro, meu dindo tirava pra mim e eu ia pagando.

E.: uhum

L.: e ele pagava a prestação, então praticamente era morto [o valor do benefício] pra pagar aquilo ali né já deixava [...] pra construir a casa, tanto é que a gente, ah falto isso dindo, tá mas teu dinheiro já tá quase acabando, eu deixava o cartão com ele pra ele pode pagar a prestação das coisa

E.: uhum

L.: já tá quase acabando, eu não me lembro se aquele tempo era 180, mas eu fazia rende aqueles 180, ah faz em 10 vezes, não sei, não me interessa, faz em 10 vezes, e eu já sabia que aquele dinheiro eu não ia ver a cor né, e aí foi o que fui construindo, e aí até as guria começar a falta o colégio (risos), mas eu aproveitei bastante [...].

Com isso, podemos ver como o valor do benefício contribui diretamente para o fomento do autocuidado através da construção da casa própria. Quando as filhas apresentavam problemas de frequência escolar, Lara recorria ao Cras para regularizar a situação, geralmente com sucesso. Assim, o benefício, aliado à renda do trabalho formal, aos serviços socioassistenciais e ao apoio de pessoas do entorno − empregadores, companheiro, vizinhos e familiares − passou a compor sua rede de proteção, cujo principal efeito foi sua permanência e desenvolvimento no mercado de trabalho, como principal provedora familiar. Esse potencial impulsionador de mudanças do programa para mulheres já foi identificado em outros estudos (Suarez e Libardoni 2007; Rego e Pinzani 2014), sendo que o presente estudo detalha como isso ocorre. Novas funcionalidades (como assumir o papel de provedora) foram desenvolvidas quando determinadas necessidades foram atendidas por meio de capacitações (emprego de qualidade, cuidado das filhas etc.). Embora o programa não tenha sido a causa principal da mudança, integrou um conjunto de recursos externos que permitiram que mudanças internas fossem ativadas e, depois, efetivadas, evidenciando a complexa combinação entre capacitações e funcionalidades para melhorar as condições de vida.

Por outro lado, ao longo de 16 anos de acompanhamento familiar, chama a atenção que seu companheiro nunca tenha sido incluído nos atendimentos realizados pelo Cras, muito embora ele fosse o principal responsável pelos cuidados das filhas. Quando as filhas de Lara chegaram à adolescência, denunciaram as agressões do pai ao Conselho Tutelar. Nesse processo, evidenciou-se a postura ambivalente de Lara, que via o companheiro como um pai rígido, porém atencioso. Pressionada pelas filhas e apoiada pelo Conselho, ela pediu a separação em 2018.

Os limites do Cras em identificar e compreender a individualidade e as necessidades dos usuários

Com o crescimento das filhas, Lara se viu diante de novos desafios: abuso de substâncias e relações com o tráfico. O Conselho Tutelar novamente atuou para restabelecer a segurança, com apoio do Cras, que buscou fortalecer Lara como cuidadora e protetora. Entretanto, o ex-companheiro seguiu não sendo envolvido pelo Cras nos atendimentos e nem recebendo suporte. Como consequência, a relação do pai com as filhas seguiu à margem das intervenções, sobrecarregando Lara, que não tinha mais ninguém para dividir as responsabilidades com as filhas. Em 2022, na época da entrevista, Lara vivia sozinha e já não conseguia apoiar as filhas, dada a complexidade das situações envolvendo dependência química e conflitos com integrantes do tráfico. A falta de informações do Cras sobre a dinâmica familiar impediu que necessidades fossem reconhecidas e atendidas, enfraquecendo vínculos.

Sendo assim, o seu afastamento dos atendimentos e a falta de informações relevantes sobre a família não permitiram o enfrentamento dos conflitos familiares e das situações graves de violência, que poderiam ter sido mitigadas e evitadas, evidenciando as dificuldades que os serviços socioassistenciais enfrentam para conhecer, compreender e atender às necessidades dos usuários.

A dificuldade dos serviços socioassistenciais em conhecer as especificidades das histórias e intervir nas dinâmicas que fragilizam os vínculos familiares também apareceu nos casos de Celso e Pedro. Em 2019, ao conseguir um novo emprego, Pedro conheceu uma senhora com quem se casou e, em 2020, eles se mudaram para uma cidade vizinha. Ele conta que ela, costureira, abandonou o trabalho na pandemia para cuidar da casa. Um ano após o casamento, ele relata que a esposa o denunciou à polícia feminina por uso de drogas, violência e cárcere privado. Essas informações não puderam ser verificadas, mas servem como indicação de que o novo relacionamento – assim como outros vínculos familiares – também estava em risco e que Pedro representava um perigo para si mesmo e para outras pessoas. Quando fala do casamento, apresenta papéis de gênero tradicionais: ele como provedor familiar e ela como dona de casa. Embora mencione um conflito com as expectativas de autonomia da esposa, não fala abertamente sobre possíveis atitudes de controle e de tê-la agredido fisicamente. Em vez disso, descreve o divórcio − como no primeiro casamento − em termos de ciúmes e vingança. Em entrevista com a técnica social responsável, evidenciou-se seu desconhecimento de detalhes das dinâmicas familiares, sem os quais se torna impossível enfrentá-las para que sejam revistas.

Tecendo a síntese: contribuições de métodos biográficos reconstrutivos para a avaliação de impacto de políticas públicas

Desde a perspectiva das demandas dos beneficiários, foi possível, portanto, identificar não apenas os impactos desejados e intencionados pela política, mas também aqueles indesejados e para os quais não estávamos mirando. Se, por um lado, ele fomentou diretamente práticas de autocuidado, no caso de Lara, e indiretamente sua permanência no mercado de trabalho, por outro lado ficaram evidentes as dificuldades do programa em superar a insegurança alimentar e habitacional, fornecer proteção social e permitir a retomada da autonomia, como visto nos casos de Pedro e Celso. Assim, dentre aqueles beneficiários que possuíam uma renda familiar menor, mais volátil e uma rede de proteção mais insegura, os impactos foram negativos. No caso dos efeitos positivos, vale destacar que a mudança só foi possível pela combinação de diferentes recursos externos, incluindo o benefício, para que mudanças internas fossem efetivadas, atestando a complexa combinação entre capacitações externas e internas para a melhoria das condições de vida. Ainda que o programa cumpra um papel relevante como porta de entrada às políticas socioassistenciais, a dificuldade dos profissionais em compreender as singularidades das trajetórias e relações familiares dos usuários favoreceu a reprodução de dinâmicas que enfraquecem os vínculos, resultando na deterioração das condições sociais, sejam econômicas ou emocionais.

Dessa forma, o estudo permitiu identificar não apenas o tipo de impacto, mas também o como e principalmente o porquê desse impacto, vantagem fundamental em relação aos métodos quantitativos, que normalmente mensuram resultados a partir de indicadores pré-definidos e metas gerais. Diferentemente das avaliações convencionais, centradas nos efeitos esperados da política, a abordagem biográfica reconstrutiva mantém o foco na trajetória de vida e na experiência concreta dos usuários, permitindo identificar impactos não previstos, bem como demandas e respostas específicas que escapam aos esquemas analíticos do estado.

Além disso, esses métodos possibilitam estabelecer relações entre o micro e o macro, articulando experiências individuais a contextos institucionais e estruturais, algo difícil de alcançar por outras estratégias qualitativas ou quantitativas. Do ponto de vista analítico, esses métodos se destacam, ainda, pela possibilidade de distinguir entre a interpretação do sujeito e suas experiências concretas, de modo a enxergar além da visão de mundo dos entrevistados, alcançando dinâmicas inconscientes ou subjacentes às práticas e significados. O material produzido é rico, denso e contextualizado, permitindo captar o processo social de formação dos impactos, o que garante maior validade interpretativa em comparação com técnicas como entrevistas semiestruturadas ou grupos focais convencionais.

Por outro lado, temos também desvantagens, assim como já apontadas por outros autores (Jesus e Marques 2023). O método exige tempo para coleta e análise de dados, pois pode envolver diferentes encontros, entrevistas longas e a reconstrução detalhada das trajetórias. Em projetos com cronogramas curtos ou equipes pequenas, essa característica pode ser um obstáculo operacional. Como se trabalha com poucos casos, os métodos não possibilitam generalizações estatísticas. Uma vez que o foco recai sobre processos e mecanismos, as generalizações são teóricas e alcançadas a partir de relações causais evidenciadas em cada caso.

As discussões realizadas aqui buscam, entretanto, encorajar pesquisadores e avaliadores de políticas públicas a empregar métodos biográficos reconstrutivos, visto que suas vantagens metodológicas e científicas se sobrepõem aos possíveis obstáculos ou desvantagens, como demonstra o estudo apresentado.

• Como citar este artigo
  Rinaldi, D. O uso de métodos biográficos reconstrutivos na avaliação de impacto de políticas públicas. Civitas: Revista De Ciências Sociais. https://doi.org/10.15448/1984-7289.2026.1.48341
• Os textos deste artigo foram revisados pela Texto Certo Assessoria Linguística e submetidos para validação dos autores antes da publicação.
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  Todos os nomes de pessoas e instituições foram modificados. Para maiores detalhes do universo de pesquisa, ver Rinaldi (2022).

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Editado por

• Editoras da revista
  Fernanda Bittencourt Ribeiro
  Teresa Cristina Schneider Marques

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  12 Jun 2026
• Data do Fascículo
  2026

Histórico

• Recebido
  25 Jul 2025
• Aceito
  07 Nov 2025
• Publicado
  24 Fev 2026