“ESTRATÉGIAS DE CREDIBILIDADE” DOS EXPERTS EM ESPAÇOS DE TOMADA DE DECISÃO: o caso do novo marco legal do licenciamento ambientalResumo
O artigo investiga o processo de construção de credibilidade dos experts nos espaços de formulação de políticas públicas. A pesquisa foi realizada a partir da análise temática das audiências públicas realizadas na Câmara dos Deputados e no Senado Federal sobre a proposta legislativa do marco geral do licenciamento ambiental, nos anos de 2019 e 2022. Os resultados do estudo indicam que há certos ritos de performance comum ao aconselhamento científico, mesmo quando os especialistas pertencem a grupos com posições divergentes no debate. Nesse contexto, os autores propõem a categoria de “estratégias de credibilidade”, que se refere aos recursos mobilizados pelos especialistas para construir credibilidade e reagir aos espaços de conflito.
PALAVRA-CHAVE:
Especialistas; Aconselhamento científico; Credibilidade; Ciência regulatória; Aaudiência pública
Abstract
This article examines the process of credibility and authority building by experts in decision-making arenas. The research was conducted through discourse analysis of public hearings held in the Chamber of Deputies and the Federal Senate regarding the legislative proposal for the general framework of environmental licensing, between 2019 and 2022. The study’s results indicate that certain performative rituals are common to scientific advising, even when experts represent groups with divergent positions in the debate. In this context, the authors propose the category of “credibility strategies” which refers to the resources mobilized by experts to build credibility and respond to conflict spaces.
KEYWORDS:
Experts; Scientific advice; Credibility; Regulatory Science; Public hearing
Resumen
El artículo investiga el proceso de construcción de credibilidad de los expertos en los espacios de formulación de políticas públicas. La investigación se llevó a cabo mediante el análisis temático de las audiencias públicas realizadas en la Cámara de Diputados y en el Senado Federal sobre la propuesta legislativa del marco general de licenciamiento ambiental, en los años 2019 y 2022. Los resultados del estudio indican que existen ciertos ritos de desempeño comunes al asesoramiento científico, incluso cuando los especialistas pertenecen a grupos con posiciones divergentes en el debate. En este contexto, los autores proponen la categoría de “estrategias de credibilidad”, que se refiere a los recursos movilizados por los especialistas para construir credibilidad y reaccionar en espacios de conflicto.
PALABRAS-CLAVE:
Expertos; Asesoramiento científico; Credibilidad; Ciencia regulatoria; Audiencias públicas
INTRODUÇÃO
Este artigo se insere no campo dos Estudos Sociais das Ciências e Tecnologias (ESCT), que investiga, dentre outros tópicos, o papel do aconselhamento de especialistas nos processos decisórios vinculados à formulação de políticas públicas (Nelkin, 1971; 1975; 1979; Jasanoff, 1995; 2008; 2009; Rietig, 2014; Jerônimo, 2006; Tait, 2011; Cesarino, 2011; Miguel, 2014; Miguel; Velho, 2013; Viglio, 2012; Viglio et al., 2018; Carneiro; Rosa, 2018; Duarte, 2019, 2023; Martins; Guivant, 2020). Nesse trabalho, analisamos o processo de construção de credibilidade e autoridade dos especialistas nas arenas de formulação de políticas (Jasanoff, 2009; Hilgartner, 2000; 2004; Fonseca; Guivant, 2019), em particular, nas audiências públicas do Congresso Nacional (Campos, 2023). Entendendo que os espaços em que políticas são formuladas são dominados por interesses e negociações entre grupos de posições antagônicas e que os decisores, muitas vezes recorrem aos especialistas para tornar suas escolhas mais justificáveis (Nelkin, 1971; 1975; 1979; Jasanoff, 1995; 2008; 2009; Jerônimo, 2006), o trabalho buscou identificar como os experts de diferentes setores participam desses espaços e desempenham seu papel de aconselhamento científico. Mais especificamente, como especialistas convocados a fornecer aconselhamento científico, ao se depararem com um ambiente onde seus conhecimentos podem ser explorados politicamente para justificar decisões que, por vezes, se contradizem (Nelkin, 1979; Jerônimo, 2006), além de estarem sujeitos à contestação, a questionamentos e a avaliações rigorosas (Hilgartner, 2000; Jasanoff, 2009), buscam construir e sustentar sua credibilidade em busca de subsidiar e influenciar a tomada de decisão.
Os resultados do artigo apontam que, independentemente da posição do expert e do conteúdo do debate, há uma performance compartilhada pelos conselheiros científicos. Propomos, então, a criação de uma categoria analítica intitulada “estratégias de credibilidade” com o intuito de capturar as estratégias discursivas mobilizadas pelos especialistas em busca de estabelecer a credibilidade de suas falas e como forma de reagir aos espaços de conflitos em processos de aconselhamento científico. A categoria estratégias de credibilidade foi construída com base na literatura dos ESCT sobre trabalho de fronteira e gerenciamento de informações (Gieryn, 1983; 1999; Jasanoff, 2009; Hilgartner, 2000; 2004; Fonseca; Guivant, 2019).
O artigo está dividido em quatro partes. A primeira seção apresenta o percurso metodológico da pesquisa. Posteriormente, realizamos uma breve descrição do caso do marco geral do licenciamento ambiental, o qual é o tema das audiências públicas analisadas neste trabalho. Em seguida, expomos o referencial teórico do trabalho, ancorado nos Estudos Sociais das Ciências e das Tecnologias (ESCT). Por fim, apresentamos as estratégias de credibilidade utilizadas pelos especialistas em busca de influenciar o debate sobre o licenciamento ambiental, as quais são acompanhadas de dados que as exemplificam. São elas: porta-voz, credenciais e uso de dados e etiqueta do debate.
PERCURSO METODOLÓGICO
Para compreender a participação dos especialistas e as estratégias de construção de credibilidade no espaço de aconselhamento científico, o trabalho usou como objeto de estudo treze audiências públicas realizadas no Congresso Nacional entre 2019 e 2023,1 sobre o marco geral do licenciamento ambiental. Houve a apresentação de 54 convidados, totalizando aproximadamente 40 horas de gravação, as quais foram transcritas em sua totalidade. Com base na literatura de Goffman (2014), Hilgartner (2000), Jasanoff (2009) e Gieryn (1999), sobre trabalho de fronteira e performance, foram identificados padrões discursivos nas apresentações dos especialistas participantes das audiências públicas, construindo categorias por meio da análise temática (Braun; Clarke, 2022). Na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, as audiências públicas são marcadas, desde a sua criação, por serem espaços para ouvir atores considerados ‘’técnicos”, aqui chamados de “especialistas” ou “experts”, ao debate, para subsidiar o processo de formulação de políticas. Por exemplo, o regimento interno do Senado prevê: “realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil” e como competência do presidente da comissão convidar, em virtude de deliberação da comissão, “técnicos ou especialistas particulares e representantes de entidades ou associações científicas” (Resolução do Senado Federal nº 93, de 1970). A seleção dos convidados para participar de cada reunião é prerrogativa dos parlamentares a partir da elaboração e submissão à votação de requerimentos contendo a lista de convidados. O suporte esperado para a construção das leis se baseia na ideia de que as escolhas no processo decisório serão mais bem informadas pelos experts (Jerônimo, 2006; Jasanoff, 2009). Contudo, ao mesmo tempo, nota-se a existência de arranjos políticos para definir quem irá compor o aconselhamento científico (Miguel; Velho, 2013), uma prerrogativa, que no caso estudado, é dos parlamentares. Estes indicam especialistas com base em seus conhecimentos e experiências profissionais, mas também buscando indivíduos com um alinhamento político com as pautas em jogo.
No caso estudado, durante as treze audiências realizadas, houve a participação de 54 especialistas de setores distintos da sociedade, que atuam de forma direta ou indireta no licenciamento ambiental. Os experts identificados mobilizam, principalmente, o eixo da experiência profissional (Jasanoff, 2008, p. 128) para se posicionarem no debate enquanto membros de um reconhecido grupo profissional que detém discursos, códigos e práticas específicas. Compunham o aconselhamento científico experts do setor econômico (Confederação Nacional da Indústria, Federação das Indústrias do Estado de São Paulo, Federação Brasileira de Bancos, Organização das Cooperativas Brasileiras, Confederação Nacional dos Transportes e Confederação da Agricultura e Pecuária), acadêmico (Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência, Associação Brasileira de Antropologia, Fundação Getúlio Vargas e Universidades Públicas), da sociedade civil organizada (SOS Mata Atlântica, Instituto Socioambiental e Instituto o Direito por um Planeta Verde), bem como grupos ligados à entidade de classes de servidores (Associação Nacional dos Servidores de Carreira de Especialista em Meio Ambiente, Associação Nacional de Municípios e Meio Ambiente, Associação Brasileira dos Membros do Ministério Público de Meio Ambiente, Associação de Servidores da Área Ambiental) e membros do governo federal à época ligados aos órgãos atuantes no licenciamento, como Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), Fundação Nacional dos Povos Indígenas (FUNAI), Ministério da Agricultura e Pecuária (MAPA) e Ministério da Infraestrutura (MINFRA).
O MARCO GERAL DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
O licenciamento ambiental é um instrumento da Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA), que tem como objetivo principal avaliar a instalação e operação de empreendimentos e atividades modificadoras do meio ambiente para identificar possíveis impactos ambientais que direta ou indiretamente podem afetar os recursos naturais, como também aspectos socioeconômicos do modo de vida das populações potencialmente afetadas. Por englobar tanto questões ambientais quanto socioeconômicas, o licenciamento ambiental é visto como uma das principais ferramentas de aplicação da política ambiental no país (Coutinho; Farias, 2005). Assim, os órgãos ambientais responsáveis pela concessão de licenças devem basear suas decisões na ponderação de valores, isto é, formando consensos em torno de posições potencialmente divergentes entre desenvolvimento econômico e proteção ambiental. Por esse motivo, o licenciamento ambiental é cada vez mais um campo de pressão e disputa por parte de interesses antagônicos. Segundo Viglio et al. (2018, p. 2), “se, de um lado, o licenciamento se configura num instrumento típico da burocracia estatal, de outro, é capaz de envolver seus participantes em jogos políticos por conta da diversidade de interesses, preferências e valores’’.
O debate sobre a criação de um marco geral do licenciamento ambiental é antigo e longo no cenário político brasileiro. Estudos apontam que o instrumento licenciatório vem sofrendo críticas e pressões de diversos setores para modificações. Há um consenso sobre a necessidade de alterações nos regramentos, contudo os diferentes grupos defendem posições diversas (Acselrad, 2004; Bronz; Zhouri; Castro, 2020; Layrargues, 2024; Álvares da Silva Barcelos, 2024). O principal desafio é encontrar um equilíbrio entre a necessidade de desenvolvimento econômico e a preservação dos recursos naturais.
A partir de 2019, o Congresso Nacional dedicou maior atenção à análise dos projetos de lei (PL 3729/2004 e PL 2159/2021) que tratam do marco geral do licenciamento ambiental. As propostas buscavam revisar e padronizar os regramentos atuais aplicáveis ao processo de concessão de licenças ambientais para empreendimentos e atividades com potencial de impacto ambiental. Entre os principais pontos discutidos estavam a “modernização”, simplificação e aceleração dos procedimentos de licenciamento, com destaque para a criação de mecanismos mais ágeis, especialmente para atividades de baixo impacto ambiental. Os projetos também propunham a criação de diferentes categorias de licenciamento, de acordo com o tipo e o grau de risco das atividades, abrangendo desde a dispensa de licenciamento até processos mais complexos, conforme o potencial de impacto.
Na Câmara dos Deputados, foi instalado um Grupo de Trabalho (GT) para debater o projeto de lei do marco geral do licenciamento ambiental em 2019. O GT, coordenado pelo deputado Kim Kataguiri (UNIÃO/SP), realizou dez audiências públicas com especialistas e, ao final, apresentou um relatório contendo uma proposta de texto para o projeto de lei fortemente amparada nas perspectivas trazidas pelos setores econômicos, o que gerou uma série de repercussões negativas.
Posteriormente, a matéria foi encaminhada ao Plenário da Câmara dos Deputados, onde o deputado Neri Geller (PP/MT) foi designado relator e apresentou um parecer favorável ao projeto. O texto do Marco Geral do Licenciamento Ambiental foi aprovado na Câmara dos Deputados em maio de 2021 e seguiu para o Senado Federal, onde foram realizadas mais três audiências públicas, com a participação de especialistas, no âmbito da Comissão de Meio Ambiente (CMA) e da Comissão de Agricultura e Reforma Agrária (CRA), colegiados designados para analisar a matéria. As audiências públicas ocorreram no final de 2022, mas, após esse período, a proposta ficou paralisada nas comissões e não avançou.
O debate voltou a ser aquecido e, em 2025, o projeto foi aprovado no Congresso Nacional, gerando uma grande pressão da sociedade civil organizada, com movimentos contra o chamado PL da Devastação, denunciando o projeto que representaria uma ampla flexibilização do processo de licenciamento e, consequentemente, uma ameaça ambiental e social. Em resposta às reivindicações, o presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, sancionou a lei com vetos significativos em relação ao conteúdo do texto. Até o momento, não houve a deliberação dos vetos pelo Congresso Nacional.
O ACONSELHAMENTO DE ESPECIALISTAS NO PROCESSO DECISÓRIO E A CONSTRUÇÃO DE CREDIBILIDADE
Nas sociedades democráticas, os cientistas são frequentemente convidados a alimentar o processo de formulação e regulamentação de políticas com base em conhecimento científico obtido a partir de suas próprias pesquisas, formação acadêmica e experiência profissional (Rietig, 2014, Jasanoff, 2009). Nesse sentido, a ciência é chamada para resolver, controlar ou reorientar problemas contemporâneos (Jasanoff, 2009). A prática científica que tem impactos na formulação de políticas foi denominada de “Ciência Regulatória”, ou seja, ciência politicamente relevante (Jasanoff, 1995; Fonseca; Guivant, 2019). Quando isso ocorre, o conhecimento científico e os experts são vistos como desinteressados e independentes de posicionamentos políticos, econômicos e sociais, fornecendo informações para a formulação de políticas de forma imparcial.
Entretanto, navegar dentro das estruturas dos espaços de tomada de decisão dominados por interesses e negociações entre grupos de posições antagônicas não é uma tarefa simples (Rietig, 2014), ainda mais quando associada a questões controversas das ciências regulatórias como as relacionadas, por exemplo, a incertezas e riscos industriais, tecnológicos e ambientais (Jasanoff, 2009). Nesse contexto, emergem divergências entre especialistas sobre as consequências negativas dos avanços científicos, como seus impactos sociais, ambientais, na saúde e na promoção do bem-estar (Nelkin, 1975; 1979; Jasanoff, 2009; Machado de Freitas, 2004). Nesses contextos, os limites e incertezas da ciência podem ser expostos, revelando que a realidade científica está entrelaçada com questões de valores sociais, culturais, econômicos e políticos (Jasanoff, 2009).
Trabalhos importantes na área (Nelkin, 1979; Hilgartner, 2000; Jerônimo, 2006; Miguel; Velho, 2013) apontam que formuladores de políticas recorrem aos especialistas para tornar suas escolhas mais justificáveis. Isso porque a mobilização dos experts gera políticas com maior legitimidade e aceitação pública (Miguel; Velho, 2013). Portanto, os experts, ao serem chamados para dar respostas embasadas na ciência, estão susceptíveis aos usos políticos de seus conhecimentos científicos para legitimar decisões contraditórias politicamente (Nelkin, 1975; 1979; Jerônimo, 2006), ou ainda negativas para a população, ameaçando a saúde, a dignidade humana e o meio ambiente (Acselrad, 2002). Nesse sentido, o conhecimento não é por si só fonte de poder, pois a autoridade de expert também depende do seu uso pelos atores envolvidos. Segundo Miguel e Velho (2013), o aconselhamento de especialistas em processos decisórios depende de “como” e “quem” os arranjos políticos selecionam e valorizam como expert, de modo que a valorização da expertise não advém das suas capacidades intrínsecas, mas sim de um processo social de persuasão e contestação da validade de tais conhecimentos (Miguel; Velho, 2013, p. 35). Isto não significa que a ciência como autoridade epistêmica não seja chamada para o debate, mas sim que a participação dos especialistas é marcada por negociações constantes sobre a validade dos seus conhecimentos. Portanto, o aconselhamento de especialistas se encontra em um ambiente, onde é frequentemente contestado, questionado e colocado à prova (Hilgartner, 2000; Jasanoff, 2009).
Sheila Jasanoff (2009) apontou que é por meio do trabalho de fronteira (Gieryn, 1983, 1999) que os especialistas realizam a tarefa discursiva de demarcar o que é considerado válido ou não, distinguindo ciência de outras formas de saber. Esse conceito ajuda a compreender como o aconselhamento especializado, em contextos permeados por negociações e interesses, é simultaneamente moldado e molda tais dinâmicas. O trabalho de fronteira consiste, portanto, em estratégias argumentativas voltadas a definir quais conhecimentos são legítimos para sustentar decisões e quais seriam políticos ou impregnados de valores (Gieryn, 1999). Assim, busca-se delimitar o território da neutralidade científica, reforçando a ideia de que os fatos científicos são imparciais e detentores de autoridade epistêmica (Jasanoff, 2009).
Segundo Gieryn (1999), para compreender por que conferimos legitimidade à ciência e aos especialistas na explicação da realidade, na resolução de disputas e no aconselhamento, é preciso atentar às estratégias retóricas empregadas por aqueles que participam da formulação de políticas e da tomada de decisão. A autoridade científica, afirma o autor, não decorre apenas da produção de fatos, mas do caráter retórico e discursivo de práticas que delimitam fronteiras entre a ciência e outras atividades. O trabalho de fronteira, portanto, permite entender como diferentes especialistas – cientistas, agentes estatais ou ativistas – movem estrategicamente os limites da ciência para incluir ou excluir atores do grupo considerado legítimo em termos de autoridade epistêmica (Barandiaran, 2015).
Nessa mesma direção, Hilgartner (2000) propõe compreender a credibilidade como uma construção social, e não como uma característica inerente à autoridade científica. Baseando-se nos estudos da performance realizados por Erving Goffman (1975), o autor analisa o aconselhamento de especialistas como uma forma de dramaturgia, buscando evidenciar como a credibilidade é produzida, contestada e mantida nos espaços de decisão. Os especialistas, segundo ele, utilizam diferentes técnicas dramatúrgicas para criar ou sustentar sua autoridade. Entre elas, destaca-se a retórica: a capacidade de gerir informações e persuadir o público acerca de suas recomendações, garantindo a aceitação de seus argumentos (Hilgartner, 2000, p. 10). Dessa forma, o aconselhamento de especialistas busca conquistar a confiança do público e dos tomadores de decisão. Ao se apresentarem como porta-vozes da ciência, os especialistas empregam estratégias que lhes conferem aparência de competência e solidez diante das questões que enfrentam. Assim, o aconselhamento especializado não apenas mobiliza discursos científicos, mas também estabelece – de modo direto ou indireto – critérios sobre quem deve ser ouvido na formulação de políticas por trazer fatos e evidências ancorados na “verdadeira” ciência (Hilgartner, 2000, p. 9).
Baseados nesses insights dos ESCT, que evidenciam que a credibilidade dos experts em espaços decisórios não pode ser tomada como um dado, mas como algo que precisa ser continuamente construído, nas próximas seções buscamos contribuir para essa literatura desenvolvendo três categorias que expressam estratégias de credibilidade utilizadas por especialistas nas audiências públicas do novo marco geral do licenciamento ambiental. São elas: porta-voz; credenciais e uso de dados; etiqueta do debate.
QUEM ESTÁ FALANDO POR QUEM? A ESTRATÉGIA DE CREDIBILIDADE DO PORTA-VOZ
Em todas as treze audiências públicas realizadas em 2019 e 2022 havia um parlamentar para coordenar as reuniões. Na Câmara dos Deputados, o mediador do Grupo de Trabalho foi o deputado Kim Kataguiri (UNIÃO/SP). No Senado Federal, foram os presidentes da CMA e CRA, Jaques Wagner (PT/BA) e Acir Gurgacz (PDT/PR). A coordenação das audiências públicas segue ritos procedimentais expressos nos protocolos internos das casas legislativas: uma fala de abertura para leitura do requerimento de solicitação da audiência e, em seguida, a leitura da lista de convidados. No caso das audiências públicas estudadas, quando presenciais, a leitura da lista de convidados consistia também na condução dos experts convidados para a mesa principal. Quando em sistema remoto, apresentava-se os convidados apenas por meio da voz. Durante a apresentação era comum mencionar nome, cargo e instituição do especialista participante. O mediador de ambas as casas concedia a palavra a cada especialista em uma ordem aleatória. O convidado cordialmente agradecia o convite e a participação, saudava os outros colegas da mesa e iniciava sua exposição. Por vezes, os convidados se conheciam e saudavam um ao outro em tom de reencontro.
O início da exposição, de maneira geral, consistia em uma apresentação pessoal e uma menção em relação a qual instituição o especialista estava representando, de onde advém o desenvolvimento da categoria denominada “porta-voz”. Em tom de formalidade, os experts iniciavam suas apresentações nas reuniões de uma forma bem parecida, mencionando a sua filiação institucional: “gostaria, inicialmente, de agradecer o convite que foi feito pelo deputado ao Instituto Direito por um Planeta Verde, entidade da qual estou diretora e por isso vim falar” (Especialista do Instituto Direito por um Planeta Verde). Assim, já no começo do discurso, os especialistas se colocavam enquanto “porta-vozes” de uma organização, isto é, aquele que expõe a posição e contribuição a partir de um posicionamento institucional “sou o Raul, sou diretor de Justiça Socioambiental do WWF Brasil e vou apresentar um pouco qual é a nossa visão sobre o projeto” (Especialista do WWF); “gostaria de dizer também que estou aqui representando a Câmara Brasileira da Indústria da Construção (Especialista da CBIC).
A apresentação pessoal consiste em uma tarefa central da participação do aconselhamento científico no processo decisório, pois, segundo Hilgartner (2000, p. 8), no início da cena teatral, as identidades dos personagens, seus interesses e o significado das suas ações ainda não estão estabelecidos. É nesse momento que os indivíduos passam a construir o que exibem, gerenciando informações e aparências para promover impressões favoráveis ao público (Goffman, 2014). No caso estudado, os especialistas buscaram se apresentar diante de um público específico, os tomadores de decisão, com a finalidade de mostrar porque seus argumentos deveriam ser levados em consideração nas propostas debatidas sobre o marco geral do licenciamento ambiental. Dessa forma, a identificação como porta-voz surge para começar a delimitar a identidade daqueles especialistas e dar um retorno inicial ao público, moldando a situação (Goffman, 2014; Hilgartner, 2000). Esta estratégia de credibilidade desempenha, principalmente, a tarefa de definir quem é quem no debate, isto é, onde o especialista está localizado no mapa dos setores envolvidos na discussão em torno do licenciamento ambiental no Brasil. Trata-se de uma questão fundamental quando se está sentado em uma sala com outros especialistas, representantes de setores alinhados ou antagônicos. Ser porta-voz de uma instituição significa representar determinadas visões de mundo. Portanto, as performances de porta voz sustentam, sobretudo, o papel de especialista vinculado a uma organização e que demarca determinadas posições.
Desse modo, os discursos analisados demonstram como os experts estavam presentes nas audiências públicas com a finalidade de demarcar e defender uma posição abertamente, “aí nós entramos aqui, na questão do agro, que são aqueles pontos a que nós da CNA, obviamente, como uma confederação que trabalha para os produtores rurais, nos dedicamos no decorrer desta lei” (Especialista da CNA); “eu acho o seguinte: nós temos que trabalhar a nossa proposta enquanto Ministério da Agricultura” (Especialista do MAPA); “e, obviamente que, convidada pela frente parlamentar da agropecuária, eu acabei me atendo aqui no artigo 8º. Primeiro: as atividades agropecuárias agrosilvopastoris estavam fora do licenciamento, estavam dispensadas” (Especialista da FPA); “deixando uma mensagem clara de que na visão da WWF Brasil e eu diria das organizações socioambientais, a participação social não é só uma forma de dar eficácia ao licenciamento” (Especialista do WWF). Portanto, a produção de autoridade passa inicialmente pela construção de uma identidade enquanto representante de uma organização, que, por sua vez, está ligada a um setor. Neste cenário, aqueles tomadores de decisão mais alinhados a determinados grupos e interesses começam, desde o início da cena, a se identificar com o especialista e suas propostas (Hilgartner, 2000).
Por vezes, também era realizada uma explicação sobre qual era a organização participante, “a ABEMA é uma instituição que reúne 48 Associados, dentre eles órgãos da administração [são as 27 secretarias mais algumas autarquias e Fundações]. Então nós estamos falando numa amplitude de 48 órgãos aqui” (Especialista da ABEMA). Além disso, parte dos convidados apresentavam o trabalho da organização, as atividades realizadas e princípios norteadores, principalmente, conectando esses pontos a questões socioambientais, como nos exemplos a seguir:
Eu queria aqui, em nome da Coalizão Brasil Clima, Florestas e Agricultura, agradecer muito o convite para participar desta audiência, sobre um assunto que é tão importante para o presente e para o futuro do País. Nós somos um movimento multissetorial que se formou com o objetivo de propor ações e influenciar políticas públicas que levem ao desenvolvimento de uma economia de baixo carbono no Brasil. (Especialista da Coalizão).
Os especialistas representantes das entidades da administração pública envolvidas no licenciamento federal (IBAMA, FUNAI, Fundação Palmares, e os ministérios) usaram grande parte do tempo de fala para descrever as atividades da entidade, as leis, portarias, decretos e estrutura institucional (Diretorias e Coordenações) que regem a sua administração, bem como expuseram informações detalhadas sobre a sua função dentro do procedimento de licenciamento ambiental:
Eu trouxe uma apresentação sobre como é a atuação da FUNAI no processo de licenciamento ambiental e ao longo da apresentação eu vou fazer uns comentários de alguns dispositivos da proposta. A FUNAI é um órgão envolvido no licenciamento ambiental, ela atua junto aos órgãos licenciadores, seja o órgão federal ou os órgãos estaduais e os órgãos municipais e o seu papel de diretrizes é analisar os estudos referentes aos impactos sobre os povos e terra indígenas, não só as terras indígenas (...) e acompanhar e fiscalizar as medidas de mitigação e compensação e deve garantir também a participação das comunidades indígenas a todas as etapas do processo de licenciamento (Especialista da FUNAI).
Nesse caso, os especialistas demarcaram como a entidade que representam participa efetivamente do processo de licenciamento ambiental com a finalidade de demonstrar as mudanças que ocorreriam caso o marco geral em construção entrasse em vigor e as possíveis consequências, fossem elas positivas ou negativas. Assim, buscam reforçar sua credibilidade, dado que evidenciam um conhecimento próximo do processo de licenciamento e das implicações de alterações no regramento atual. Por outro lado, entidades da administração pública federal caracterizadas como demandantes do licenciamento ambiental (MINFRA e MAPA), portanto atuantes na outra ponta do processo de licenciamento ambiental, não tinham a mesma prática. Assim, foi possível observar estratégias distintas de performance de porta-voz, o que consiste em maneiras de gerenciar informações diferentes, principalmente, influenciadas pelo lugar da entidade dentro do processo de licenciamento ambiental, isto é, licenciador ou licenciado.
A partir dos discursos apresentados, observa-se como os especialistas buscavam demonstrar a ligação entre a organização e o tema do licenciamento ambiental. Em outras palavras, era uma espécie de explicação do porquê da organização ter sido convidada para participar de reuniões consideradas importantes para subsidiar o processo decisório sobre a formulação de uma Lei Geral do Licenciamento Ambiental. Dessa forma, o rito de apresentação da organização constitui em uma estratégia de credibilidade à medida que enquanto porta-voz de uma instituição que é considerada pertinente, a sua participação também pode ser vista como legítima. No contexto inicial de uma fala, esta estratégia poderia causar uma impressão favorável ou desfavorável a depender do público, alinhado ou não à visão de mundo e aos valores daquela organização.
DE ONDE VEM A SUA AUTORIDADE? ESTRATÉGIA DE CREDIBILIDADE DAS CREDENCIAIS E USO DE DADOS
Na categoria anterior, observou-se um padrão entre os especialistas no momento inicial das suas falas. Ao continuarem a exposição, novas estratégias emergiram nas audiências públicas. Para além de demarcar o lugar de porta-voz, os especialistas mobilizaram suas credenciais enquanto especialistas na área, bem como dados e referências internacionais como parte das estratégias de produção da autoridade, com a finalidade de garantir que suas contribuições fossem interpretadas como argumentos embasados no conhecimento técnico-científico. Desse modo, buscaram afastar suas posições do campo político (Hilgartner, 2000). Nesse sentido, fizeram um uso sutil do trabalho de fronteira (Gieryn, 1999), estabelecendo uma delimitação entre ciência e política, conhecimento técnico e opiniões, fatos e valores.
Foi possível observar esse ponto em momentos distintos. Primeiramente, quando os especialistas expunham sua formação acadêmica e discorriam sobre suas atividades laborais; segundo, quando traziam estudos, dados e exemplos para o debate. Nesse sentido, os experts delimitavam suas experiências, tanto acadêmicas como no mercado de trabalho em relação ao processo de licenciamento ambiental, com a finalidade de construir seu papel de especialista na área, portador de conhecimento técnico-científico, o que, consequentemente, construiria um limite, com relação a questões políticas. Portanto, quando os representantes da ciência entram em palco, uma das suas performances consiste na apresentação da credencial de especialista, “eu sou Engenheira Florestal de formação, eu sou analista ambiental desde 2011 e venho acompanhando toda essa caminhada do projeto de lei de licenciamento desde que ingressei no serviço público” (Especialista do ICMBio); “eu vou tentar complementar um pouco em alguma medida o que foi falado, usando aqui o chapéu que eu tenho que é um chapéu de professora de Direito Ambiental da PUC do Rio” (Especialista da PUC/RJ).
Os especialistas se utilizam de diversos recursos em suas narrativas para afirmar a sua experiência, principalmente, na área socioambiental. Um discurso frequentemente mobilizado é o de mencionar os anos de experiência, “eu trabalhei muito tempo no licenciamento, trabalhei durante 12 anos no licenciamento de portos (Especialista da ASCEMA); “dito isso, eu faço a minha primeira contribuição, talvez advinda da minha prática pessoal. Tive oportunidade ao longo desses 17 anos, de participar de muitas audiências públicas” (Especialista da OAB); “nos últimos 20 anos, eu atuei no setor especificamente de produção agropecuária, (...) e com interface direta com instituições de licenciamento” (Especialista do MAPA); “eu sou analista ambiental do Ibama, trabalho no Rio de Janeiro desde 2002, então trabalho com licenciamento ambiental, fico muito honrado de apresentar a contribuição que advém dessa experiência” (Especialista do IBAMA).
Outro ponto importante ao longo dos discursos está relacionado com o debate de temáticas específicas do licenciamento ambiental e os tipos de conhecimentos mobilizados. No caso da reunião sobre o papel jurídico dos Entes Federativos, um especialista especificou seu conhecimento na área, “eu dou aula na universidade de Federalismo e Políticas Públicas, é meu tema. Eu tenho um respeito enorme pelas entidades subnacionais, seja os Estados, seja os Municípios, e acho que o nosso Brasil concentra coisa demais na União” (Especialista do Observatório do Clima). Outro exemplo ocorreu na audiência pública que debateu as contribuições do Zoneamento Ecológico Econômico, “fruto de quatro anos de estudo (...) Durante três anos, uma das coisas mais importantes que a gente fez na Secretaria do Meio Ambiente foi a aprovação do Zoneamento Ecológico-Econômico do DF” (Especialista do IDS). Dessa forma, os especialistas selecionam dentro dos seus conhecimentos aquilo que consideram importante para consolidar seu papel de representante de conhecimento técnico e causar uma boa impressão ao público.
Além das credenciais relacionadas à formação acadêmica e experiências profissionais, os especialistas mobilizaram dados derivados de estudos técnico-científicos para legitimar suas posições e produzir a autoridade da ciência nas arenas das audiências públicas, “ai vamos um pouquinho para os dados. Esses dados aqui foram todos retirados do sistema de informações que a gente tem que é usado para emissão de licenças ambientais” (Especialista da ASCRA); “eu só queria fazer as contribuições de alguns dados porque a gente tá falando de um projeto que é duro” (Especialista da UFPI). Além de dados em suas apresentações, parte dos experts trouxe produtos elaborados pela instituição que representavam e que estavam relacionados às questões do licenciamento ambiental, como a CNI:
Aqui é apenas para ressaltar a importância de uma pesquisa que a CNI realizou recentemente, direcionando o licenciamento ambiental principalmente nos órgãos estaduais e municipais, quase 90% (...) Todo o material que a CNI tem a respeito do licenciamento ambiental, tais como as pesquisas, as consultas, todo o material que foi produzido em relação a esse assunto está disponível no nosso canal Indústria Sustentável. É só colocar no Google que ele já aparece como top 1 (Setor Econômico, CNI).
Em outros casos, dados e informações produzidos por outras instituições eram mobilizados como forma de atribuir credibilidade à sua argumentação, como no caso a seguir: “não sou eu que estou dizendo, é a Embrapa monitoramento por satélite (Especialista da FPA). De maneira similar, ao longo dos discursos, os especialistas buscavam delimitar a necessidade de um “debate técnico” devido ao caráter da discussão, definindo aquilo que deveria ser trazido para o debate, “esse tema é um tema absolutamente técnico, complexo e você já percebeu que existe de fato grandes possibilidades de consenso em relação a esse texto justamente pelo seu caráter técnico” (Especialista do ISA); “nós estamos reduzindo discricionariedade, dando elementos objetivos, técnicos, muitas vezes científicos, pra que seja uma tomada de decisão fundamentada, qualificada, legítima” (Especialista do IDS); “reforço novamente que a legislação a ser desenhada tem, sim, que ser baseada num projeto de base técnico-científica, que dê respaldo aos técnicos e ao produtor, ao empreendedor” (Especialista do MAPA). Os trechos demonstram como o aconselhamento de especialistas mobilizam os limites do que é ciência e o do que é política, isto é, operam o trabalho de fronteira, com a finalidade de garantir sua autoridade mesmo em debates que envolvem conflitos de interesse (Gieryn, 1999; Jasanoff, 2009).
Ao trazer estudos, referências, experiências particulares e casos empíricos, o aconselhamento de especialistas mobiliza uma estratégia de credibilidade importante, a saber, o uso das suas credenciais de especialista e de dados para afirmar a cientificidade das suas posições, produzindo sua autoridade sobre a temática para ter seus argumentos considerados relevantes dentro do processo decisório.
COMO DISPUTAR O ESPAÇO COM OUTROS ESPECIALISTAS? ESTRATÉGIA DE CREDIBILIDADE DA ETIQUETA DO DEBATE
Além das duas estratégias de credibilidade citadas até aqui, uma terceira está relacionada à maneira pela qual os especialistas se expressam uns em relação aos outros, isto é, como eles se comunicam com os outros presentes, como citam as falas dos colegas participantes da mesa de debate, respondem a questionamentos e ideias conflitantes, ou ainda, discordam ou concordam dos argumentos apresentados. A partir dessa observação, emergiu a categoria “etiqueta do debate”. No caso estudado, observa-se que tal estratégia de credibilidade serve para buscar aliados, desse modo, “amplificando as vozes” que defendem um determinado posicionamento.
Como mencionado anteriormente, no início das falas, alguns especialistas cumprimentavam os outros convidados presentes. Nessa prática, por vezes, já se evidenciava algumas relações amistosas entre setores divergentes. Além disso, durante os discursos, era comum a interação com as falas de convidados anteriores, na qual um especialista marcava sua concordância ou discordância em relação à posição de outro que o antecedeu. Portanto, era evidente quando os setores discordavam, pois havia a demarcação dos pontos de divergência: “queria discordar com o que o representante da CNI falou sobre as obras de grande impacto” (Especialista da WWF); “faço um contraponto aqui a uma fala da Suely e a uma fala do Nilvo” (Especialista do MINFRA). Contudo, é importante salientar que, ao mesmo tempo, parte dos experts prezava também por demarcar a proximidade com a posição de outros especialistas. Desse modo, considerando que nas reuniões estavam presentes especialistas de diferentes setores, os experts estavam frequentemente demarcando posições para buscar aliados. Principalmente, quando eram considerados referência no tema, como no caso de pessoas da comunidade acadêmica. Os professores Nilvo Silva (FGV) e Luiz Sanchéz (USP), por exemplo, eram frequentemente citados: “no item que eu acredito que seja fundamental, retomando a minha fala, que é o acesso, que é, na verdade, a questão de requisitos legais, que o Sr. Nilvo colocou muito claramente” (Especialista do MAPA); “e é também uma oportunidade pra gente trazer esse aprendizado dessa caminhada toda como o professor Sánchez bem colocou (Especialista da ASCEMA).
Também, Maurício Guetta (ISA) e Suely Araújo (Ex-Presidente do IBAMA, Ex-Consultora Legislativa, e representante do Observatório do Clima) eram citados como especialistas de referência. Ambos, além de convidados das audiências públicas, foram ouvintes na plateia do auditório da Câmara dos Deputados e eram lembrados por outros especialistas convidados, “o Maurício Guetta trouxe pontos importantes, técnicos, nesse projeto de lei (Especialista da Fundação Palmares); “o Maurício Guetta eu sei que comentou isso na fala dele e outros comentaram também, uma decisão recente do Supremo Tribunal Federal de outubro de 2008” (Especialista da PUC/RJ); “eu sempre ressenti da necessidade de uma coisa: de um locus de ponderação de interesses, de relevantes interesses públicos. Me refiro a quê? Quando você tem, e a Suely deve ter ‘n’ exemplos disso” (Especialista do IPA).
Os experts citados eram atores já conhecidos dentro do campo de debates sobre licenciamento ambiental, isto é, para além da arena das audiências públicas. Assim, mencioná-los como pessoas de referências é uma estratégia de credibilidade, uma vez que demonstra proximidade com o posicionamento de um profissional com experiência reconhecida na área. Além de buscar persuadir o público, a mobilização de outros especialistas pode ser considerada uma ferramenta para angariar aliados. Desse modo, há um empenho em amplificar vozes em torno de uma mesma narrativa, para assim, ter suas recomendações reforçadas.
Ademais, a estratégia de credibilidade da “etiqueta do debate” colabora para compreender o que Hilgartner (2000, p.8) chama de “gerenciamento de palco”, isto é, mecanismos que são empregados pelo aconselhamento de especialistas para controlar o que é exibido publicamente e o que está escondido em nome da autoridade. As negociações políticas nos bastidores para as escolhas dos especialistas, por exemplo, não entram em cena. Mesmo que nos bastidores e na prática cotidiana do licenciamento ambiental os especialistas se encontrem em setores antagônicos com interesses distintos, no cenário das audiências públicas, apresentam um tom amistoso de discordância e ainda, mobilizam especialistas de outros setores como referência profissional para trazer legitimidade para sua apresentação, bem como mostrar bom relacionamento e trânsito dentro da área.
CONCLUSÃO
A existência de diversos setores dentro das audiências públicas sobre a Lei Geral do Licenciamento Ambiental evidencia o fato de que diversos grupos de interesse acessam os espaços de formulação de políticas públicas por meio do conhecimento técnico-científico e das práticas profissionais. Mesmo dentro de um debate controverso, os especialistas se comportam de formas específicas para moldar a situação (Hilgartner, 2004). Apesar da existência de diversos grupos oferecendo aconselhamento científico, ligados a diferentes setores da sociedade, por vezes com posições distintas, a pesquisa buscou entender como os convidados se comportaram enquanto especialistas e desempenharam um papel dentro do aconselhamento científico no contexto das audiências públicas do novo marco legal do licenciamento ambiental. Em outras palavras, como todos os experts, independentemente de opiniões divergentes, respondiam a um espaço de contestação e pressão em relação à autoridade epistêmica.
Portanto, o estudo demonstrou que, apesar de compor setores distintos com posições divergentes dentro de um debate complexo, os especialistas usaram estratégias similares em busca de construir sua credibilidade. Nesse sentido, é fundamental compreender a existência de um rito procedimental que o aconselhamento de especialistas assume quando adentra um espaço de conflitos de interesses, no qual está sujeito a contestações e questionamentos sobre sua validade (Nelkin, 1979; Jerónimo, 2006; Jasanoff, 2009; Hilgartner, 2004).
A pesquisa, ao elaborar a categoria de estratégias de credibilidade, evidencia como os especialistas respondem ao espaço de contestação. Além disso, reforça a tese de que os especialistas respondem de forma semelhante por meio da mobilização de recursos de retórica e trabalho de fronteira (Hilgartner, 2000). A produção e estabilização de um status de autoridade e a busca por demarcar suas recomendações como válidas, passam, sobretudo, pela performance, sua capacidade de gerenciar informações, convencer o público e criar limites entre o que é ciência e o que é política (Gieryn, 1999; Jasanoff, 2009; Hilgartner, 2000).
Com relação aos limites do presente trabalho, é importante ressaltar que os processos de construção de autoridade epistêmica em processos de formulação de políticas demandam interações contínuas em diferentes arenas (Abers and Keck 2013). A presente pesquisa buscou capturar as estratégias de credibilidade utilizadas por experts no contexto de audiências públicas. Pesquisas futuras que se utilizem de outras metodologias, como, por exemplo, entrevistas com especialistas, têm o potencial de enriquecer as conclusões de nossa análise e trazer novas dimensões do processo de construção de credibilidade.
Por fim, acreditamos que as estratégias de credibilidade desenvolvidas a partir do estudo das audiências públicas da Lei Geral do Licenciamento Ambiental podem ser úteis em outros estudos de caso, os quais, inclusive, podem trazer à tona outras estratégias utilizadas por experts para legitimar seus posicionamentos. Nesse sentido, estudos futuros podem ajudar a compreender o nível de generalidade das categorias por nós propostas e a avançar no entendimento de como especialistas buscam credibilidade em arenas regulatórias.
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Página com informações das audiências públicas do Senado Federal: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/148785. Página com as informações das audiências públicas da Câmara dos Deputados: https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/grupos-de-trabalho/56a-legislatura/licenciamento-ambiental.
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TODO O CONJUNTO DE DADOS QUE DÁ SUPORTE AOS RESULTADOS DESTE ESTUDO FOI PUBLICADO NO PRÓPRIO ARTIGO.
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