A estatização do rio Amazonas: navegação, propriedade fluvial e diplomacia entre o Império do Brasil e a Nova Granada, 1851-1867Resumo
O presente artigo analisa a abertura do rio Amazonas à navegação internacional como parte de um processo mais amplo de territorialização estatal do Império do Brasil, entre 1851 e 1867. Argumenta-se que a diplomacia imperial brasileira converteu o rio e as zonas fronteiriças em objetos de negociação política, jurídica e territorial, fundando sua posição na noção de propriedade fluvial e na reinterpretação do princípio do uti possidetis como herança da colonização portuguesa. O terminus a quo corresponde a 1851, com a reorganização da política externa imperial sob Paulino José Soares de Sousa; e o terminus ad quem situa-se em 1867, ano da implementação da abertura decretada em dezembro de 1866. O ponto de inflexão central é a missão de Miguel Maria Lisboa na Nova Granada, em 1853, que permite examinar como a política brasileira para o rio se formulou em diálogo com uma república vizinha cuja organização interna - marcada pela Constituição de 1853 e pela ampliação do poder provincial - diferia substancialmente do modelo imperial centralizado. O estudo apoiou-se em documentação brasileira (Atas do Conselho de Estado, missão Lisboa) e neogranadina (Exposición de Lorenzo María Lleras, tratados de 1853, Gaceta Oficial n.º 1.692, Protocolo das Conferências sobre Limites), com o objetivo de oferecer uma leitura comparativa da formação estatal no século XIX sul-americano.
Palavras-chave:
Rio Amazonas; navegação fluvial; propriedade fluvial; diplomacia imperial; fronteiras; Nova Granada
Abstract
This article analyzes the opening of the Amazon River to international navigation as part of a broader process of state territorialization of the Brazilian Empire, between 1851 and 1867. It argues that Brazilian imperial diplomacy transformed the Amazon River and its border zones into objects of political, legal, and territorial negotiation, grounding its position in the notion of fluvial property and in a reinterpretation of the uti possidetis principle as the sovereign legacy of Portuguese colonization. The terminus a quo is set in 1851, with the reorganization of imperial foreign policy under Paulino José Soares de Sousa; the terminus ad quem corresponds to 1867, when the opening decreed in December 1866 was effectively implemented. The central turning point is Miguel Maria Lisboa’s mission to New Granada in 1853, which allows an examination of how Brazilian policy toward the river was formulated in dialogue with a neighboring republic whose internal organization - shaped by the Constitution of 1853 and the expansion of provincial power - differed substantially from the centralized imperial model. The study draws on Brazilian documentation (Council of State minutes, Lisboa Mission records) and New Granadan sources (Lorenzo María Lleras’s Exposición, 1853 treaties, Gaceta Oficial no. 1,692, border conference protocols), aiming to offer a comparative reading of state formation in nineteenth-century South America.
Keywords:
Amazon River; fluvial navigation; fluvial property; imperial diplomacy; borders; New Granada
Era junho de 1867. Especificamente em uma quarta-feira daquele mês, noticiou-se no Jornal do Pará as determinações, por parte do governo da província, para a construção de “um pavilhão destinado aos festejos da abertura do [rio] Amazonas”5. Esse feito resultou de um longo debate entre diferentes entes políticos e governativos do Império, cuja síntese foi a permissão de trânsito de navios estrangeiros em águas brasileiras, conforme decreto expedido em dezembro do ano anterior6. Mais do que um ato administrativo, essa medida sintetizou longas discussões e disputas em torno do estatuto jurídico e político do rio Amazonas no interior do governo, da sociedade e dos países limítrofes.
Longe de constituir um consenso, a abertura do rio marcou diferentes conjunturas e mobilizou múltiplos autores das esferas civil e política. Em 1862, por exemplo, um dos principais jornais do país publicou uma série de ilações acerca desse tema e de alguns correlatos, como o comércio e a cabotagem. Como uma das mais importantes “aspirações do povo”, o debate sobre a livre navegação do Amazonas ao “comércio do mundo” enunciou, por si só, o embate entre as múltiplas visões sobre o papel do Estado e os caminhos do desenvolvimento nacional. A simples menção àqueles temas poderia, segundo o autor do artigo, abrir “largos horizontes ao espírito do homem”, com o objetivo de explorar os “vastos recursos deste imenso Império”7.
Esse tipo de posicionamento pode ser lido à luz dos intensos embates que caracterizaram a conjuntura do Império brasileiro no início da década de 1860. Nesta altura, as críticas ao centralismo e aos protecionismos que marcaram algumas das políticas conservadoras da década anterior se tornaram mais intensas. Naquele mesmo periódico, citado anteriormente, enfatizou-se que o “futuro brilhante” reservado ao Brasil só poderia ser alcançado mediante o abandono dos “regulamentos multiplicados, do protecionismo e das restrições”, a fim de “aviventar os princípios liberais sobre o comércio e a economia política”8. Essas disputas, portanto, colocavam em questão a própria delimitação dos direitos sobre o rio e os limites da autoridade estatal na região, dentro da perspectiva liberal do “Solitário”9.
O presente artigo propõe analisar a abertura do rio Amazonas como parte de uma ampla territorialização estatal. Argumenta-se que a diplomacia imperial brasileira, ao longo das décadas de 1850 e 1860, projetou e executou um programa em que o rio e as áreas fronteiriças converteram-se em objeto de negociação política. A pressão internacional acerca da abertura do Amazonas se colocou como um problema para as lideranças do Império, ao mesmo tempo que consolidou a diplomacia brasileira enquanto peça-chave para o discurso político da classe dirigente. O domínio estatal, enquanto processo histórico sintetizado na noção aqui formulada de estatização, foi vinculado a um escopo argumentativo atrelado às fronteiras e aos chamados direitos de propriedade, no qual os princípios liberais foram percebidos sob cálculos estratégicos em prol de uma visão de autoridade estatal vinculada à unidade territorial.
A Missão de Miguel Maria Lisboa nas repúblicas andinas, particularmente em Nova Granada, atual Colômbia, nos oferece importantes subsídios para repensar essa conjuntura. A apropriação da Amazônia foi produzida por meio da articulação entre práticas diplomáticas, reorganização administrativa e integração entre diversas concepções sobre os direitos de propriedade dos Estados, ao mesmo tempo que o povoamento e a colonização foram problematizados sob a ótica da posse efetiva. Ao rejeitar a noção de rios como bens comuns, o Império construiu o Amazonas como objeto de propriedade estatal, redefinindo os limites entre uso, domínio e soberania.
A análise aqui proposta se concentra no período compreendido entre 1851 e 1867. O terminus a quo corresponde à reorganização da política externa imperial sob a direção de Paulino José Soares de Sousa e à formulação de uma diplomacia mais sistemática para as fronteiras sul-americanas; e o terminus ad quem se vincula à efetivação da abertura do Amazonas à navegação internacional, após o decreto de dezembro de 1866. Nesse intervalo, a missão de Miguel Maria Lisboa na Nova Granada, em 1853, constitui um ponto de inflexão decisivo, pois permite observar como a política brasileira para o rio foi formulada em relação a uma república vizinha cuja própria organização interna se encontrava em transformação. A imprensa, presente em alguns momentos da análise, funciona como indicador lateral das condições de circulação do debate público, e não como objeto central da investigação. O foco recai, dessa forma, sobre os processos diplomáticos e institucionais por meio dos quais o Amazonas foi progressivamente convertido em objeto de propriedade estatal e soberania territorial.
A dimensão relacional que orienta a análise merece ser sublinhada desde o início: o Brasil não formulou sua política amazônica exclusivamente diante das pressões das grandes potências, como os Estados Unidos, a França ou a Inglaterra, mas também em relação a repúblicas vizinhas, cujas formas de organização interna condicionavam a negociação internacional. A Nova Granada representou, nesse sentido, um caso particularmente revelador: ao contrário do Império, que mobilizou uma gramática centralizadora da soberania, a república neogranadina atravessou, em 1853, uma profunda reconfiguração liberal, expressa na Constituição daquele ano, que ampliou o poder das províncias e redefiniu o papel do governo geral. Compreender essa assimetria institucional é indispensável para entender os termos em que a negociação entre os dois países se desenvolveu e as razões pelas quais a questão amazônica assumiu formas distintas em cada margem da fronteira.
Para situar esta análise no debate historiográfico, propõe-se um deslocamento em relação às interpretações que privilegiaram a abertura do rio Amazonas como uma questão de caráter comercial, aduaneiro ou estritamente diplomático. Argumentamos, em sentido diverso, que a navegação fluvial e a demarcação das fronteiras amazônicas constituíram dimensões indissociáveis do próprio processo de formação e territorialização do Estado imperial brasileiro10. Sob a direção saquarema, a afirmação da soberania sobre o Vale do Amazonas não se restringiu apenas a ser uma resposta às pressões externas, mas integrou mecanismos de produção e exercício da autoridade estatal sobre rios e territórios11. Recusamos, portanto, uma separação estanque entre a política externa e a organização interna do Império, ao compreender a abertura do Amazonas como parte de um processo mais amplo no qual o território, longe de constituir um dado previamente estabelecido, foi continuamente negociado e disputado.
A diplomacia das fronteiras
A questão da navegação do rio Amazonas não se restringiu a um problema estrito de circulação comercial. A discussão sobre a soberania do espaço fluvial atendeu a contextos históricos específicos. A noção de que rios poderiam constituir bens comuns, herdada de tradições do direito natural e reiterada por parte da doutrina internacional do século XIX, foi sistematicamente contestada pelos formuladores da política imperial brasileira, pelo menos durante boa parte da década de 1850. Como indicam os pareceres da seção dos Negócios Estrangeiros do Conselho do Estado, a simples reprodução de princípios europeus à realidade americana foi considerada inadequada por muitas lideranças políticas, na medida em que tais normas derivaram de acordos convencionais específicos, e não de um direito universalmente vinculante. Ao sustentar que a soberania dos Estados estendia-se a todo o curso dos rios situados em seus territórios, o Império afirmou um modelo de domínio fluvial fundado na territorialidade, e não apenas no uso compartilhado.
No caso da Europa, a tradição jurídica consolidada desde o Congresso de Viena ratificou os princípios da livre navegação dos rios internacionais a partir do consentimento de seus proprietários12. No Brasil, a definição da navegabilidade do Amazonas motivou uma firme contestação durante aquele decênio. O debate desenvolveu-se em meio à indefinição quanto aos limites políticos a serem fixados entre alguns dos Estados ribeirinhos.
Essa concepção foi reiteradamente mobilizada no interior do Conselho de Estado em 1854, onde a abertura do Amazonas foi objeto de intensas discussões13. Ao abordar a conveniência da medida, os conselheiros enfatizaram não apenas os possíveis benefícios econômicos, mas, sobretudo, os riscos associados à perda de controle sobre o território fluvial. Questões relativas à definição de limites, à jurisdição sobre margens contestadas e à presença de embarcações estrangeiras evidenciaram que o problema da navegação esteve intrinsecamente ligado à manutenção da autoridade imperial. A distinção entre nações ribeirinhas e não ribeirinhas, frequentemente evocada nas discussões, reforçou a ideia de que o acesso ao rio deveria ser regulado de acordo com critérios políticos, e não apenas econômicos.
Para analisar as querelas no recorte estabelecido nesta investigação, recuperamos elementos do contexto nacional no início da segunda metade do oitocentos. Se é possível afirmar que a política imperial para a delimitação das fronteiras brasileiras resultou de uma leitura histórica específica sobre a região amazônica e os chamados direitos de propriedade, é igualmente válido afirmar o mesmo em relação à decisão de abrir o rio Amazonas à navegação externa. Trata-se de defender, em outras palavras, que a discussão sobre as fronteiras políticas, seus limites e especificações não se pode realizar sem a compreensão das diretrizes ditadas para o rio Amazonas àquela altura, dentro de uma leitura dialética da realidade.
Como zona de fronteira estratégica, os projetos imperiais para a Amazônia assumiram um caráter singular, articulados em torno do domínio territorial e da defesa do “Brasil profundo”14. Longe de atender unicamente às demandas do governo central, tais iniciativas colidiram com políticas articuladas por diferentes países. Dessa forma, a frente de expansão do Centro-Sul à Amazônia se apresentou como via de mão dupla: garantir a presença efetiva brasileira nos rincões do Império, por meio de colônias e demarcações, e simultaneamente repelir ameaças oriundas de projetos estrangeiros expansionistas, como os dos Estados Unidos, França ou Inglaterra. Essa dinâmica, ancorada no princípio do uti possidetis e na herança lusa reinterpretada, transformou o rio em pivô de territorialização estatal, alinhando-se à tese de que a propriedade fluvial e dos territórios adjacentes operou como mecanismo central no discurso e ação diplomática15.
O debate travado no Conselho de Estado evidenciou como o tema se articulou em torno da noção de cautela e da projeção sobre um futuro possível. Um olhar cauteloso, de caráter eminentemente defensivo, foi também um elemento comum do discurso político construído durante a ampliação das ações diplomáticas brasileiras a partir de 1851, durante a gestão de Paulino José Soares de Sousa nos Negócios Estrangeiros16. Não obstante, em seus pronunciamentos públicos, o secretário sempre optou em apresentar os conflitos à luz da sua proposta política e de gestão, já que - segundo ele - o passado era conhecido e “gritava aos ouvidos”. E, portanto, denotava pudor na busca de garantias e segurança para o futuro17.
Não surpreende que, vinculado aos debates sobre limites, navegação e comércio, assumiu a diplomacia - enquanto ciência e ação política - um papel central no projeto gestado no interior do governo. Ao futuro Visconde do Uruguai coube propor e discutir a carreira de diplomata, com o objetivo de ter ao seu lado um quadro de funcionários com a capacidade de negociar em favor dos interesses do Brasil18. A reorganização do corpo diplomático em 1851 evidencia, nesse sentido, a centralidade do saber jurídico na condução da política externa19.
Central para o projeto de Estado àquela altura, a aproximação entre a ideia de unidade territorial e unidade política foi essencial para construir um discurso coeso do ponto de vista doméstico e internacional, a despeito da existência de questões regionais que demandariam uma ou outra posição do Executivo nacional20. O mais importante, segundo um estudioso do tema, foi atrelar aquele movimento às questões de caráter interno, já que, dentro do embate entre modelos de Estado ou ideologias, tornou-se incontornável a proposição de um discurso pautado na defesa de um centro político sólido, sob forte liderança do imperador21.
Com a Lei do Corpo Diplomático e o estabelecimento de diretrizes claras para a política externa na macrorregião sul-americana, a gestão de Paulino Soares de Sousa nos Negócios Estrangeiros marcou uma virada estratégica. Coordenando missões regionais decisivas - como as enviadas ao Prata e aos países andinos entre 1851 e 1853 -, reorientou a diplomacia brasileira após o fim do tráfico internacional de escravos e da promulgação da Lei das Terras. Esse novo momento político não se limitou ao Novo Mundo: estendeu-se às relações com o velho continente e outras áreas americanas ao promover uma gestão mais coerente dos grupos locais em seus estados nacionais, cujas implicações manifestaram-se em políticas externas articuladas e defensivas22.
As incursões imperiais dessa época espelharam projetos internos consagrados no seio do governo, encadeando-se externamente à construção de uma imagem positiva do Brasil. Essa estratégia visou dissipar desconfianças internacionais quanto ao modelo político imperial e às condutas do Executivo frente às inserções estrangeiras nas grandes bacias hidrográficas do Norte e do Sul. Na Amazônia, pressões expansionistas norte-americanas pela “livre navegação” desafiaram a soberania fluvial; no Prata, disputas com Estados lindeiros ameaçavam territórios contestados.
Essas movimentações diplomáticas expandiram os horizontes brasileiros rumo às fronteiras políticas, confrontando querelas seculares de indefinições territoriais. Inseguranças jurídicas e geográficas colidiram diretamente com os objetivos do projeto conservador. No Norte, ideários liberais que entendiam os rios como “bem comum” esbarraram na rejeição imperial a uma abertura sem planejamento; no Sul, pendências na bacia do Prata refletiram intentos de apropriação por países vizinhos. A organização diplomática e seu exercício articulado a partir de 1851 não foram, assim, um mero episódio isolado, mas uma engrenagem na afirmação da autoridade estatal, mediante a consolidação de um “território imaginado”23.
A defesa do projeto governamental para os territórios e rios amazônicos baseou-se em dois pilares fundamentais: a reivindicação da historicidade da ocupação portuguesa tardia - reinterpretada como herança soberana - e sua releitura no contexto de afirmação da nova soberania imperial brasileira. Assim, a política de fronteiras se ergueu sobre uma visão integrada de História e Direito, ancorada na proposição de uma “herança” territorial em continuidade ao antigo Império luso.
A conversão desse passado colonial em fundamento de soberania operou por meio de uma seleção e ressignificação da experiência territorial portuguesa na América, para a qual também concorreu, em longa duração, a representação da “Ilha-Brasil”. Formulada entre os séculos XVI e XVII, a partir da imagem de uma unidade territorial delimitada por fronteiras pretensamente naturais, associadas à interligação das bacias do Amazonas e do Prata, essa representação foi posteriormente reapropriada na construção de uma narrativa sobre a continuidade territorial entre a América portuguesa e o Império independente24. A diplomacia brasileira convertia, assim, experiências históricas de ocupação, conquista e demarcação em antecedentes capazes de fundamentar direitos territoriais naquele presente, apresentando a “herança lusa” como fundamento da soberania imperial.
Essa operação selecionava as evidências capazes de demonstrar a permanência portuguesa sobre os espaços disputados e, simultaneamente, secundarizava as rupturas introduzidas pela Independência e as disputas políticas e territoriais que acompanharam a formação do novo Estado. O uti possidetis adquiriu particular importância nesse processo: princípio mobilizado nas disputas territoriais entre as Coroas ibéricas, foi reinterpretado pela diplomacia imperial como fundamento para converter a historicidade da posse efetiva portuguesa - materializada em ocupações, povoações, fortificações e outros marcos territoriais - em direito do Império sobre as áreas reivindicadas diante das repúblicas vizinhas.
Essa concepção demonstrou o quanto a narrativa histórica, geográfica e territorial do Brasil foi moldada por um encadeamento de memórias e projetos, sustentados na historicidade da ocupação como base jurídica para negociações internacionais. Longe de mera retórica, essa formulação discursiva, ecoada em deliberações como as do Conselho de Estado de 1854 e 1866, transformou a ocupação lusa em legitimação imperial, contrapondo-se às exigências externas pela internacionalização dos grandes rios.
Não podemos nos esquecer, outrossim, de que, somado a esse entendimento, esteve a interpretação aferida ao princípio jurídico do uti possidetis. Júnia Ferreira Furtado analisou a formulação desse preceito no contexto das disputas entre Espanha e Portugal pelas regiões amazônicas e pela Colônia do Sacramento ao longo do setecentos. Ela demonstrou como dom Luís da Cunha articulou um conjunto de diretrizes que estruturou seu pensamento acerca das negociações com a monarquia espanhola, ao destacar a utilização de marcos naturais do terreno para a fixação de limites, o respeito aos tratados previamente firmados e a adoção do princípio do uti possidetis, isto é, o de “dar por boa posse em que cada um estivesse”25. Princípio do direito internacional de origem romana, essa norma foi mobilizada pelas Coroas ibéricas como referência nas discussões sobre áreas fronteiriças ainda não demarcadas, ganhando nova legitimação no século XVIII com a consagração do Direito das Gentes, notadamente a partir do tratado de Vattel26.
José Antônio Soares de Souza, bisneto do Visconde do Uruguai, sublinhou a impossibilidade de precisar com exatidão o momento do surgimento dessa normativa no âmbito imperial. Não obstante, ele e outros autores conferiram proeminência à atuação de Duarte da Ponte Ribeiro na sua defesa, cuja discussão ocorreu nos fóruns governamentais ainda na década de 183027. Essa proposição foi elevada à condição de cânone diretivo da política imperial fronteiriça apenas durante a segunda gestão de Paulino Soares de Sousa à frente dos Negócios Estrangeiros. Excluído do cenário diplomático entre 1842 e 1849, Ribeiro reassumiu a pasta em companhia de Paulino durante o “tempo saquarema”, o que conferiu ao Ministério posição preeminente na hierarquia político-administrativa brasileira28.
As extensas negociações e disputas entre o Brasil e os demais países envolvidos - como a Nova Granada, entre 1850 e 1870 - se assentaram em uma percepção integrada de História e Direito que, longe de resolver as querelas originárias desse processo, frequentemente as ampliaram. A documentação produzida à época revelou que o projeto para os limites do Norte imperial se vinculou diretamente a uma política defensiva de soberania, ancorada em iniciativas cautelosas, cujo objetivo primordial foi assegurar a permanência do vasto território amazônico como propriedade exclusiva do Estado brasileiro.
A assimetria entre os dois Estados que se sentaram à mesa de negociação não constitui simples dado de contexto, mas condição do próprio processo. O Império operava a partir de uma gramática centralizadora que fazia coincidir, em um mesmo centro decisório, soberania, propriedade territorial e representação externa: a Secretaria dos Negócios Estrangeiros formulava, o Conselho de Estado deliberava e o corpo diplomático reorganizado em 1851 executava, com quadros formados em repertório jurídico comum e com acesso a um acervo cartográfico e documental acumulado desde o período colonial. Tal arquitetura conferiu à política de fronteiras uma continuidade que independia, em larga medida, da alternância ministerial. A Nova Granada, ao contrário, negociava a partir de um centro cujo alcance era ele próprio objeto de disputa constitucional. Não se trata de opor eficiência à fragilidade, e sim de reconhecer que cada Estado levava à mesa a forma de autoridade de que dispunha: enquanto o Império apresentava uma vontade única, a república apresentava uma vontade condicionada.
A Nova Granada não pode ser compreendida apenas como contraparte circunstancial da diplomacia imperial. A Constituição de 1853 redefiniu a organização interna da república andina ao ampliar o papel das provincias e reservar-lhes a administração local em larga escala, ao mesmo tempo que facultou ao governo geral as funções consideradas indispensáveis à unidade política e à representação externa29. Essa arquitetura institucional introduziu uma diferença relevante em relação ao Império brasileiro: enquanto este mobilizou uma gramática centralizadora da soberania e da propriedade territorial, a Nova Granada negociou seus limites e sua navegação fluvial em meio a uma reorganização liberal do poder interno. O Brasil negociou, nesses termos, com um país cujo poder governativo central foi, por definição constitucional, mais limitado e sujeito à negociação provincial. Isso tornou a posição imperial, com sua suposta coerência institucional, mais sólida e enfática nas mesas de negociações.
O Informe apresentado por José María Plata ao Congresso Constitucional neogranadino de 1853, na condição de secretário de Estado do Despacho de Relações Exteriores, demonstrou que o governo central concebia sua política exterior como parte de um esforço mais amplo de estabilização institucional e de projeção internacional da república - o que explica, em parte, por que os tratados com o Brasil foram apresentados pelo Executivo como conquistas de uma diplomacia nacional em construção30.
Este artigo argumenta que a propriedade do rio Amazonas funcionou como um dos mecanismos centrais de territorialização estatal, operado por meio da diplomacia fronteiriça do Império do Brasil em suas relações internacionais, exemplificadas nas negociações com a Nova Granada entre 1851 e 1867. Longe de mera resposta reativa a constrangimentos externos, essa estratégia construiu sua compreensão de soberania a partir da releitura jurídica sobre a “herança lusa” e o princípio do uti possidetis, transformando o rio em objeto de posse e se contrapondo - pelo menos a priori - à doutrina da livre navegação sem precedentes.
Essa formulação pragmática reinterpretou o objeto em disputa e sinalizou o esgotamento da postura de fechamento hermético adotada pelo Império por décadas frente à navegação estrangeira. Fatores como a ascensão dos Estados Unidos como potência expansionista, as transformações econômico-sociais globais, as novas leituras do Direito das Gentes e a expansão da perspectiva liberal no cenário doméstico impregnaram o histórico interpretativo, cuja documentação permanece como referência fundamental para compreender a formação do Estado imperial vis-à-vis à apropriação da Amazônia. Essa dinâmica diplomática pode ser ilustrada com a análise das missões brasileiras no exterior, a exemplo da realizada em Nova Granada, tema a ser explorado na seção subsequente.
A Missão de Miguel Maria Lisboa em Nova Granada
Em carta encaminhada à Secretaria dos Negócios Estrangeiros do Brasil, na capital do Império, o ministro plenipotenciário Miguel Maria Lisboa informou aos seus superiores a recepção da Missão Especial na Nova Granada, atual Colômbia, em junho de 1853. Esse giro diplomático nasceu do desdobramento dos trabalhos originalmente designados a Duarte da Ponte Ribeiro, que representou o início de uma política coerente para as questões de limites, navegação fluvial e comércio entre o Brasil e os Estados limítrofes.
Para Paulino Soares de Sousa, era imprescindível tratar diretamente com cada Estado vizinho naquele momento, com o objetivo primeiro de “decidir as nossas questões de limites e regulá-los”31. A ofensiva diplomática lançada em 1851 tinha orientações precisas quanto aos limites territoriais e aos pactos de navegação fluvial. Como estratégia negocial, adotou-se a celebração de convenções bilaterais entre as nações limítrofes. As mesmas diretrizes guiaram as instruções dirigidas a Miguel Maria Lisboa, que utilizou as possibilidades de Convenção de Navegação como barganha “para obter em contrapartida a delimitação de fronteiras mais favorável ao Brasil”32.
As ações do diplomata sustentaram o prisma de cautela defendido pelo Executivo, na medida em que se tornou indispensável a necessidade de “[...] evitar o estabelecimento de novas posses e maiores complicações para o futuro, fixar os pontos cardeais da linha divisória (o que é unicamente possível por ora) e explicar, determinar e desenvolver depois, por meio de comissários, as linhas que os devem ligar [...]”33. O objetivo do secretário dos Estrangeiros foi o de evitar qualquer mecanismo de reivindicação de posse vindoura por parte de outrem, bem como a manipulação, às avessas, do princípio defendido pelo Brasil em relação às terras disputadas.
É neste ponto que as interpretações jurídicas e a negociação política encontram o tempo e o território. Como se notou nas orientações dadas ao plenipotenciário, foi precisamente no curso das negociações limítrofes que as controvérsias se tornaram mais latentes. Segundo Demétrio Magnoli, esse movimento revelou com clareza as tensões inerentes à delimitação territorial:
A linha de fronteira nasce na etapa intermediária, a da delimitação, que consiste num ato de apreensão intelectual do espaço geográfico em questão, possibilitado pelo acúmulo de um vasto conjunto de informações e refletido nos documentos cartográficos sobre os quais é traçada a linha divisória34.
A formulação intelectual é sempre condicionada - ou circunscrita - pelas duas nações que reivindicam soberania sobre alguns territórios, passando a disputá-los a partir de projetos específicos ou posicionamentos estratégicos. No que se refere ao oeste amazônico, frente às crescentes ambições de povoamento das zonas limítrofes manifestadas por Venezuela e Nova Granada, o secretário de Estado enfatizou a urgência de “[...] definir a fixação dos pontos gerais que garantissem a posterior demarcação, [...] evitando-se usurpações em grande escala”35.
As referências da liderança imperial basearam-se em um marco consensual para a definição dos limites políticos entre Estados vizinhos, especificamente a região do Japurá, em frente à foz do rio Apaporis. Em despacho emitido meses após o início da Missão, datado de 30 de agosto de 1852, o titular da pasta dos Estrangeiros remeteu a Miguel Maria Lisboa um ofício do presidente da província do Amazonas. Esse documento forneceu subsídios e dados destinados a orientar o negociador brasileiro nas tratativas fronteiriças, com ênfase na ocupação histórica do local proposto para demarcação e nos planos da autoridade local para enfrentar as controvérsias em curso. Nele, João Batista de Figueiredo Tenreiro Aranha compilou um conjunto de informações que, na visão de Paulino de Sousa, “[...] se fundaram nas que foram prestadas em 1802 ao capitão-general do Pará, pelos antigos comissários que foram encarregados da demarcação de limites entre Portugal e Espanha”36.
Como herdeiros de um território objeto de litígio entre Portugal e Espanha, as autoridades imperiais recorreram à História para embasar seu discurso em defesa da primazia ocupacional nas áreas fronteiriças. Logo após assumir o cargo, designado pelo governo geral, o presidente da província do Amazonas notificou os líderes dos países vizinhos sobre sua postura, comprometendo-se, conforme as determinações de S. M., o imperador, a “[...] facilitar e proteger as boas relações de amizade e comércio entre os súditos deste Império e os dos ditos Estados”37.
Ao detalhar as medidas adotadas na região disputada, Tenreiro Aranha argumentou que todas elas se pautaram no princípio geral de preservar o direito de posse e domínio brasileiro sobre as fronteiras, sustentado pela estratégia de ocupação via deslocamento de comunidades indígenas para a criação de povoados limítrofes. Sobre isso, disse ter dado ordens
[...] para que os chefes principais (tuxaunas) das tribos dos rios Negro, Içana, Uaupés, Japurá, Içá e Tocantins, e os mais das fronteiras, acompanhados dos respectivos diretores, se apresentassem, como efetivamente se apresentaram vinte e três das diferentes tribos dos rios Içana e Uaupés para receberem ordens e instruções que lhes dei, tendo feito ir anteriormente um missionário, para conservar as nossas antigas povoações nas fronteiras por essa parte da Venezuela e fundar outras novas nas cabeceiras do rio Uaupés [...]38.
Verificamos aqui como o caráter defensivo do uti possidetis, preservado pelas lideranças imperiais, entrelaçou-se com as iniciativas práticas destinadas a assegurar efetivamente a ocupação da região. Não se pode desconsiderar que, no âmbito das políticas fundiárias, essa abordagem emergiu como um desdobramento da Lei n.º 601, de 18 de setembro de 1850, por meio de suas normas voltadas à colonização, especialmente em faixas de fronteira.
Ao revelar as estratégias de povoamento como elemento crucial para legitimar a posse brasileira sobre os territórios contestados, destaca-se igualmente sua articulação com o projeto de navegação a vapor no rio Amazonas. Tal empreendimento, longe de simbolizar apenas a penetração dos interesses da elite fluminense nos extremos do Império, configurou um dos principais artifícios para atestar a posse concreta e a incorporação da área à totalidade nacional. Associado à ampliação de seus serviços e à instauração de colônias sob sua responsabilidade, o Estado imperial buscou integrar a região à sua malha político-comercial, ao mesmo tempo que buscou expandir sua presença na região, como respaldo às suas reivindicações jurídicas e políticas no cenário internacional. O domínio dos rios e do território, em conjunto, e de norte a sul, consolidaria o projeto de Estado unitário e soberano.
Essa ótica também se ancorou na defesa de uma espécie de “cooperação regional” entre os países amazônicos39. Segundo o titular dos Negócios Estrangeiros, mais do que uma vitória individual, a chegada aos consensos, por meio de convenções e tratados, poderia garantir a todos um papel central na “obra da civilização”, já que ela
[...] não será completa, se as nações que ocupam este vasto continente não se derem as mãos para marchar nesta grandiosa empresa de comum e cordial acordo; e para que este acordo seja cordial, é mister cortar primeiro, pela raiz, antigas e acrimoniosas controvérsias, alimentadas por um espírito muito estranho ao que anima as sociedades modernas e para cuja decisão os Estados da América do Sul têm adotado uma base justa, conveniente e a única, que é compatível com as leis fundamentais de cada um deles40.
A resposta do governo neogranadino reforçou esse entendimento ao enfatizar a necessidade de resolução das disputas fronteiriças sob princípios considerados liberais e ao destacar a importância da delimitação territorial para a estabilidade das relações entre os países e para a gestão das populações situadas nas regiões limítrofes. Assim, desde o início das negociações, a questão dos limites e da navegação aparecia vinculada a preocupações mais amplas, como a organização política do território.
Superada a etapa inicial, as tratativas entre Lisboa e o representante neogranadino, Lorenzo María Lleras, passaram a focar em temas mais específicos, destacando-se os tratados de navegação fluvial e de extradição, assinados em junho de 1853. No entanto, foi a discussão sobre a navegabilidade dos rios que assumiu centralidade nos ofícios encaminhados ao governo imperial, especialmente em função das implicações políticas associadas ao tema.
A documentação neogranadina permite deslocar parcialmente o nosso eixo de análise. A negociação conduzida por Lorenzo María Lleras não se limitou a responder às iniciativas de Miguel Maria Lisboa, mas integrou um esforço mais amplo de organização da política exterior da Nova Granada. A Exposición apresentada por Lleras ao presidente da República, em 18 de novembro de 1853, evidenciou que os tratados de amizade e limites, extradição de réus e navegação fluvial, foram concebidos como partes de uma mesma arquitetura diplomática41. A questão amazônica, portanto, não se restringiu ao acesso ao rio, mas articulou temas como a circulação de pessoas e mercadorias, os limites jurisdicionais, o reconhecimento territorial e a estabilização das fronteiras. A publicação dos termos da Convenção de Navegação Fluvial na Gaceta Oficial n.º 1.692, de 1853, reforçou a dimensão pública e institucional do acordo, ao demonstrar que o governo neogranadino conferia caráter oficial e transparência ao processo de negociação com o Brasil42.
A simultaneidade dos instrumentos firmados em Bogotá é, por si só, significativa. O Tratado de Extradição de Réus, a Convenção de Navegação Fluvial, ambos assinados em 14 de junho de 1853, e o Tratado de Amizade e Limites, firmado em 25 de julho do mesmo ano, revelam que a negociação entre Brasil e Nova Granada vinculou a circulação fluvial à definição de jurisdições e à produção de uma ordem fronteiriça43. O Protocolo das Conferências sobre Limites entre a Nova Granada e o Brasil documentou com precisão os argumentos cartográficos e históricos mobilizados por ambas as partes no debate sobre a linha Apaporis-Tabatinga e a região do Japurá44. Mais do que acordos isolados, tais documentos compuseram uma estratégia de estabilização interestatal em uma região onde a soberania dependia da capacidade de transformar pretensões territoriais em convenções reconhecidas.
Ao analisar a conjuntura local, o plenipotenciário chamou atenção para a intensidade da influência norte-americana em Bogotá, superior à observada em outras capitais da região. Tal presença se manifestou, sobretudo, no esforço dos Estados Unidos em persuadir os países ribeirinhos do Amazonas a promover a abertura do rio à navegação internacional45. Nesse sentido, a questão da navegação ultrapassou o plano bilateral, inserindo-se em um contexto mais amplo de disputas geopolíticas com países terceiros.
Paralelamente, as negociações demonstraram as dificuldades enfrentadas pelas antigas possessões espanholas na definição de suas fronteiras políticas. No caso da Nova Granada, essa problemática se expressou na reivindicação sobre a província de Maynas, também disputada pelo Peru, que introduziu novas camadas de tensão nas discussões com o Brasil. Assim, as negociações fronteiriças se deram em um cenário regional marcado por indefinições territoriais e conflitos sobre direitos de posse46.
Diante das tentativas de ampliar o escopo das discussões para incluir o Amazonas, Lisboa adotou uma postura alinhada às instruções recebidas, restringindo-se à delimitação de pontos específicos da fronteira, como o trecho do rio Japurá em direção à embocadura do Apapóris. Ainda assim, a posição neogranadina buscou avançar para além dos limites inicialmente estabelecidos, reivindicando territórios cuja ocupação não estava claramente definida.
Em resposta, o diplomata brasileiro mobilizou documentação cartográfica e argumentos históricos para sustentar a posição imperial, afirmando que os territórios reivindicados não encontravam respaldo nos mapas consultados. Ademais, argumentou que eventuais contestações sobre aquelas porções deveriam partir de outros estados, como o Equador, e não da Nova Granada47. Essa estratégia evidenciou o uso combinado de conhecimento técnico e histórico na defesa das pretensões territoriais brasileiras, além de demonstrar uma diplomacia capaz de evitar o escalamento de conflitos dos quais não fazia parte.
A pretensão neogranadina de obter acesso à margem do Amazonas, por meio de trocas territoriais, foi tratada com cautela pelo representante imperial. Embora não houvesse oposição absoluta à negociação, Lisboa ressaltou a impossibilidade de avançar naquele momento, dada a indefinição da posse sobre os territórios em questão e a necessidade de submeter o tema às instâncias deliberativas do Império, como a Câmara e o Senado. A gravidade do assunto exigiu, portanto, prudência e respaldo institucional.
As negociações resultaram, em julho de 1853, na assinatura de um tratado com ajustes nos limites inicialmente propostos, baseado tanto nas demandas neogranadinas quanto na análise dos documentos disponíveis. O uso do mapa de Agostino Codazzi como referência não deve ser tomado como simples recurso técnico: a cartografia neogranadina fez parte de um esforço estatal de conhecimento e representação do território, fundamental para a definição das províncias, das fronteiras e das pretensões amazônicas da república. Ao mobilizar esse repertório produzido no universo político neogranadino, a diplomacia imperial brasileira se apropriou de um saber que foi, ao mesmo tempo, instrumento de reivindicação territorial da contraparte, convertendo-o em argumento para fixar limites mais favoráveis ao Brasil.
Joaquín Acosta, Mapa da República da Nova Granada dedicado ao Barão de Humboldt, Paris, 1847
A dimensão cartográfica da negociação merece atenção específica, e o mapa aqui reproduzido deve ser lido como fonte, e não como ilustração. Seu autor, Joaquín Acosta48, coronel de artilharia, encarregado de negócios no Equador em 1837, ministro em Washington em 1842 e titular das Relações Exteriores em 1843, não era um cartógrafo alheio ao aparelho diplomático da república: era parte dele. Publicado em Paris em 1847 e dedicado ao barão de Humboldt, o Mapa da República da Nova Granada respondeu à necessidade de dotar o país de uma cartografia oficial capaz de fixar suas fronteiras após a dissolução da Grã-Colômbia e a Guerra dos Supremos, ao mesmo tempo que o inscrevia, pela dedicatória e pelo lugar de edição, no circuito científico europeu de onde provinha boa parte da autoridade atribuída a esse tipo de documento. A imagem de país que o mapa procurou fixar revela suas prioridades: as cartelas destacam os portos de Sabanilla e Cartagena, a cordilheira andina, a planta de Bogotá e a posição da Nova Granada em relação às Antilhas, ao passo que o sudeste amazônico comparece como extensão pouco diferenciada. A instabilidade dessa representação tornou-se patente na segunda edição, organizada por José María Samper, em 1858, sob supervisão de Tomás Cipriano de Mosquera, que alterou tanto a divisão administrativa interna quanto o traçado do limite com o Brasil. Foi esse repertório - produzido pelo próprio Estado neogranadino para sustentar suas pretensões - que a diplomacia imperial mobilizou nas conferências de Bogotá, convertendo a representação da contraparte em argumento contra ela. A cartografia neogranadina não operou, portanto, como apoio técnico às negociações, mas como parte constitutiva da disputa pela produção estatal das fronteiras.
Em comunicações posteriores, Lisboa abordou questões relativas à abolição da escravidão na Nova Granada e suas implicações para os súditos brasileiros, bem como a recepção crítica ao princípio do uti possidetis em periódicos da região andina49. Diante dessas críticas, o plenipotenciário procurou reafirmar a validade do princípio como base legítima para a definição dos limites territoriais, argumentando que sua aplicação correspondia às condições históricas e políticas das nações sul-americanas.
A defesa do uti possidetis foi estruturada em torno de três eixos principais: a rejeição de tratados considerados inadequados à realidade regional, a afirmação do princípio como critério fundamental para a delimitação territorial e a demonstração de sua aplicação em acordos anteriores. Nesse sentido, Lisboa defendeu que tal norma constituiu o meio mais adequado para assegurar a continuidade territorial dos Estados após os processos de independências50.
Ao final da missão na Nova Granada, o diplomata encaminhou ao governo imperial os resultados das negociações e as iniciativas voltadas à construção de uma imagem mais favorável do Brasil no exterior, como a publicação de artigos em periódicos locais. Dessa forma, sua atuação não se limitou à formalização de acordos, mas integrou um esforço mais amplo de legitimação política e diplomática do Império no cenário regional51.
O Rio-Mar e a política a seguir
Entre 1854 e 1866, a política imperial para a Amazônia se afastou de uma prudência fundada em pactos bilaterais para uma abertura controlada, sem que se abandonasse o vínculo entre navegação, fronteiras e soberania. Percebemos que, durante as incursões na Nova Granada, a política adotada pelo Brasil se baseou em uma proposta realizada vis-à-vis à assinatura de acordos diretos entre países ribeirinhos, conforme se observou no parecer emitido pelo Conselho de Estado em 1854. Nessa altura, parecia ainda possível organizar o debate público pautado na prudência, afastado de posicionamentos outros, como o do já citado Tavares Bastos.
Essa reconfiguração estratégica entre a cautela inicial e a abertura final foi impulsionada pelo agravamento das pressões expansionistas norte-americanas, simbolizadas pela propaganda de Matthew Maury e pelas expedições de Herndon e Gibbon, que questionavam a soberania brasileira sobre uma região vista externamente como um “vazio”. O Conselho de Estado, no parecer de 1854, já diagnosticava o risco de o Império ser “arrastado” por forças externas caso não assumisse a direção soberana do movimento de navegação, permitindo, assim, que o Estado ditasse as regras de tráfego em vez de se submeter às exigências estrangeiras. Foi nesse cenário de tensão que os argumentos liberais de Aureliano Tavares Bastos ganharam terreno, ao apresentarem a abertura não como uma renúncia, mas como movimento necessário para integrar a região ao mercado mundial e reafirmar a propriedade fluvial brasileira por meio de uma visão de progresso.
A esses fatores somou-se um dado de ordem regional, menos visível nas leituras centradas nas grandes potências: o insucesso do arranjo bilateral com a Nova Granada, cujo Senado negou o tratado de limites firmado em 1853, expôs os limites de uma estratégia que dependia da capacidade de repúblicas em reorganização federal de sustentarem, no tempo, os compromissos firmados por seus executivos. Se a via convencional se mostrava frágil justamente onde o Império investira maior esforço diplomático, o decreto unilateral ganhava, por contraste, atratividade como forma de exercício da soberania.
Longe de periférica, essa controvérsia envolveu uma área historicamente salvaguardada pelo Império, que, a despeito de sua (pretensa) desocupação e distância da administração estatal, foi integrante essencial do projeto nacional52. Na Câmara dos Deputados, debateu-se, em 1853, o Decreto do Executivo que concedeu a Irineu Evangelista de Sousa o monopólio da navegação amazônica via Companhia de Vapores53. Veementemente contestado pela oposição liberal, o privilégio e suas implicações dominaram as discussões de agosto, com parlamentares defendendo, sob o signo do “interesse nacional” e suas doutrinas partidárias, o melhor caminho para integrar a região e fomentar atividades rentáveis54.
A controvérsia demonstrou, assim, que a integração da Amazônia foi uma questão de interesse nacional vinculada à incorporação efetiva da região ao Estado imperial, e não apenas um problema estritamente econômico, como se defendeu durante muito tempo55. A diplomacia das fronteiras se formou dialeticamente aos interesses domésticos, em um movimento baseado na atuação e direção de forças divergentes. Proteger o território limítrofe e assegurar a soberania sobre seu grande rio se tornaram prioridades diplomáticas brasileiras em meados do oitocentos, como parte e desdobramento da própria consolidação da Nação56.
É preciso assinar que a posição dos Estados Unidos da América deu ainda mais centralidade ao tema nas discussões interna e externa. Na documentação organizada por Itamaraty sobre a Missão de Lisboa, há cartas e ofícios em que se pontuam a escalada no debate público norte-americano, e em alguns países lindeiros, sobre a causa “Amazonas”57. Os principais elementos do discurso contrários à política do Império foram agrupados em duas principais linhas: a) a tese de negligenciamento regional, apesar de seu potencial comercial evidente; e b) a doutrina do direito internacional que submeteu as grandes bacias hidrográficas à lógica dos oceanos, sob a ideia de “propriedade comum da humanidade”. Essas premissas visaram legitimar, tanto no plano jurídico quanto político, a posição dos Estados Unidos sobre a região, ao considerar sua relevância para o progresso econômico dos países ribeirinhos. Segundo os principais críticos da política brasileira, a livre navegação do rio fomentaria maior integração entre os mercados americanos internos e com outras zonas do planeta.
Sobre tais teses, Paulino de Sousa antecipou argumentos presentes no parecer por ele emitido na reunião do Conselho de Estado, poucos meses mais tarde. Pragmático, pontuou a rápida ascensão dos norte-americanos enquanto potência, baixo à liderança de gente “ávida”, “ambiciosa” e “injusta”58. Para aclarar a questão, ele reforçou que as prerrogativas em relação às bacias hidrográficas de norte e sul do país deveriam ser discutidas por aqueles que detêm parte do seu curso e que a simples adoção de tratados e convenções não os abrem ao mundo. Ainda, reforçou que o Brasil “[...] como ribeirinho que é, e como ribeirinho somente” detinha protagonismo nas negociações que objetivaram conceder direitos apenas aos ribeiros, “caso em que não estão os Estados Unidos, que não são ribeirinhos do Amazonas”59.
O encarregado dos Estrangeiros fundamentou seu raciocínio na concepção de propriedade fluvial, ao proclamar que rios e suas margens não constituem res nullius, isto é, “coisa sem dono”60, bem como ressaltou, invocando o peso do Direito, que os flumens “[...] são de domínio da nação em cujo território se acham. A sua invasão ou uso contra a vontade dessa nação é uma violação do território e um roubo quando se emprega a violência. O direito é a nosso favor, o que é muito, porque o direito dá muita força”61. Isso revela o peso simbólico do direito como instrumento legítimo de negociação política, ao transformar relações de poder em normas aparentemente universais62.
As concepções jurídicas adotadas pelas lideranças imperiais derivaram do Direito das Gentes, reinterpretado simultaneamente por jurisconsultos norte-americanos. Os conselheiros evocaram as discussões limítrofes, reconhecendo o princípio presente no Tratado de Santo Ildefonso, sem endossar sua vigência - revogada, na ótica governamental, no século posterior à assinatura do acordo. Eles reiteraram que tais convenções consagram o princípio geral, mas não suas delimitações específicas, ao priorizar a posse efetiva sobre abstrações cartográficas63.
Não por acaso, a interseção entre Direito e Propriedade emergiu como elemento dominante nos despachos de Paulino de Sousa, bem como no Parecer do Conselho de Estado subscrito por ele e outros dois conselheiros. Seria, portanto, a posse do território e dos rios que nele corre que caracteriza o direito de todo Estado independente: “[...] as Nações têm propriedade na extensão dos rios que correm dentro dos seus territórios”, e, à vista disso, a discussão sobre a navegabilidade do Amazonas deveria ser pautada única e exclusivamente pelos ribeirinhos64. Eles estenderam o argumento ao afirmar que a “[...] propriedade não está sujeita como a particular, pelo Direito Civil, a servidão alguma e que a Nação possuidora do rio pode negar passagem e trânsito às que ficam superiores”65. O Império brasileiro poderia obstar, dessa forma, o acesso de não ribeirinhos, controlando desde a foz do Amazonas até os limites em Tabatinga.
As transformações socioeconômicas em âmbito internacional, com impacto direto nas interpretações jurídicas, foram observadas à luz da expansão dos Estados Unidos e do próprio capitalismo. Os conselheiros apontaram como um de seus desdobramentos a modificação dos princípios basilares do Direito das Gentes Comum:
[...] o espírito movediço, inquieto e aventureiro dos que procuram enriquecer muito e depressa, excitados por uma imoderada ambição de habilitarem-se para gozar quanto antes de todos os cômodos, vantagens, regalos, e consideração que rodeiam a riqueza no estado social moderno, tem sobretudo nestes últimos tempos, mudado a face de certas sociedades, e modificado até as noções de direito66.
Assinalaram que não foi por acaso que os norte-americanos se tornaram “[...] os primeiros a modificar aqueles princípios acima expostos do Direito das Gentes de um modo mais conforme ao seu espírito ambicioso e invasor [...]”, explicitado em uma visão colonialista para a Amazônia67. Eles também identificaram nas “democracias fortes e ávidas” uma tendência a “[...] alargar mais essas doutrinas para estender o seu comércio, e levar a sua dominação até onde for possível chegar”68.
A posição final dos signatários do parecer, bem como do próprio Conselho de Estado, foi amparada em fatos contemporâneos e de ampla ressonância internacional, a exemplo do tráfico internacional de escravos, abolido no Brasil apenas quatro anos antes. Ao afirmarem que a navegabilidade fluvial “está julgada na Europa e na América”, os conselheiros manifestaram a disposição para que o Império se preparasse para a sua defesa e para assumir a direção do processo. Já se diagnosticava, àquela altura, que “[...] se nos opusermos aberta e completamente à navegação do Amazonas, teremos todos contra nós, e ninguém por nós. Seremos, malgrado nosso, arrastados, e quem é assim arrastado não pode dominar, e dirigir o movimento que o arrasta para dele tirar partido”69. Aqui já se previu, de certa forma, uma política consagrada anos mais tarde.
Ainda que reconhecessem a necessidade de direção estratégica, os signatários tinham plena noção das restrições à sua agência. O cenário internacional em que estavam inseridos não se mostrou inteiramente propício nem na controvérsia navegacional, como exposto, nem nas disputas fronteiriças. Ao evocar os avanços diplomáticos recentes, sublinharam a resolução de pendências limítrofes “sempre em nosso favor”, com o objetivo manifesto de salvaguardar territórios historicamente ocupados e reclamados como legítima posse brasileira.
A decisão do Conselho, em 1854, se fundou na primazia dos pactos bilaterais, propôs um “direito imperfeito” aos ribeirinhos e manteve a proibição a estrangeiros não ribeirinhos. Além disso, incentivou “compensações” ao Brasil, ligadas às fronteiras, e reiterou, internamente, a necessidade de ocupação efetiva da região. Porém, nessa mesma deliberação, já se pontuou o esgotamento dessa tática, em virtude das resistências observadas em escala internacional. Ao realizar uma espécie de “autocrítica”, apontaram as dificuldades de estabelecer uma liderança no debate público sobre esse tema, graças à demora em agir com rapidez e firmeza:
Se há 20, 15, 10 anos tivéssemos lançado alguns núcleos de população nas margens do Amazonas, reparado e guarnecido as poucas fortalezas que aí temos, e que Portugal nos deixou, construído algumas necessárias, posto nesses rios alguns vapores, em uma palavra tomado conta da terra que nos pertence, seria ela hoje muito [muito] mais respeitada70.
Anos mais tarde, na reunião do Conselho de Estado de 3 de dezembro de 1866, alguns elementos dessa política reapareceram. A despeito de verificarmos certa mudança, as interpretações sobre como ela deveria ser feita continuaram em evidência. A posição do Visconde de Abaeté, por exemplo, se baseou na problematização de um passado não muito distante e defendeu que qualquer oposição à abertura seria prejudicial ao Brasil. Ele relembrou aos colegas que o governo de Nova Granada já havia permitido o comércio e a navegação franca, inclusive em seus rios interiores, “[...] para qual todavia é indispensável a abertura do Amazonas”, por se tratar de um desejo de todas as repúblicas lindeiras.
Ao contrário do período anterior, em que as questões de fronteira e navegabilidade foram elementos comuns de negociação, ambos os temas deveriam agora seguir caminhos autônomos, a depender do contexto específico de cada um. O trânsito livre, segundo ele, faria desaparecer muitas das dificuldades, sendo uma delas a própria fixação de limites. Quanto aos possíveis perigos ou ameaças, referendou a capacidade do Estado em enfrentá-las, dada a superioridade das forças marítimas brasileiras se comparadas aos vizinhos71.
Nesse discurso, assim como em outros, se tornou mais explícita a contrariedade da noção de cautela como sinônimo de letargia ou de burocracia. É incontestável a vitória discursiva dos parâmetros econômicos liberais em face de uma compreensão de soberania que colocou a integridade do território e a preservação das fronteiras como elementos centrais para o debate sobre o tema. A lógica do capital, voltada para o seu acúmulo, modificou o direcionamento da política imperial em meados dos anos 1860, já que, para políticos como Abaeté, a abertura do Amazonas deveria despertar as simpatias das repúblicas e dos Estados que com ela lucrarem. A síntese do conselheiro Queiroz - ao declinar da possibilidade de circulação de navios de guerra de países terceiros -, foi categórica: “Por ora abramos só para os mercantes, pois é do comércio que se trata” 72.
Assim como na década de 1850, a nova conjuntura demonstrou que o posicionamento do Executivo, consubstanciado no Decreto de 1866, não nasceu isento de disputas, a despeito da aparente coerência que caracteriza as ações públicas do Estado. O Conselho de Estado se conformou, nesses termos, enquanto um espaço de conflito controlado - e, de certa forma, regulado - sob o manto imperial. Na ausência de consensos, o debate sobre a melhor estratégia, a hierarquização dos riscos eminentes e o cálculo político em relação às grandes potências e aos países vizinhos deram a tônica sobre a nova política a seguir.
Nos discursos proferidos pelos conselheiros, todos concluem que a abertura do Amazonas é necessária e, por isso, deveria ser comedida. Eles reforçaram que tal política foi construída por meio de deliberações divergentes, nas quais se confrontaram distintas soluções para o problema da navegação, da definição de limites e da presença estrangeira no território imperial. Pimenta Bueno, que à altura produziu uma memória balizar para o debate entre todos, perguntou-se como definir a jurisdição fluvial exclusivamente brasileira em um contexto de limites imprecisos. Foi também o defensor da manutenção das convenções prévias, com o objetivo de evitar desordens, desarmonias e desonras para o Império, em uma espécie de meio-termo entre a cautela e a abertura controlada73.
Sousa Franco, entre outros, retomou princípios já defendidos no alvorecer da década de 1850, já que não via vantagens em manter fechado o caudaloso rio. Sua visão de futuro se associou ao desenvolvimento dos “trabalhos agrícolas e industriais”, com maior ou menor regulação das atividades econômicas a serem desenvolvidas, por nacionais ou estrangeiros, nas terras adjacentes às águas. A arrecadação de impostos foi a premissa central do argumento de outro orador, o Marquês de Olinda74.
Mais do que identificar cada temática, a alusão a algumas delas permite compreender como esse debate foi marcado por dissensos. Esse conjunto de elementos revela que a soberania imperial foi o resultado de uma conflituosa e disputada prática política. Conclui-se, assim, que o debate realizado em 1866 não destruiu a política originada na década anterior - calcada na noção de propriedade como elemento inquestionável para regular a política sobre o Amazonas e as fronteiras -, mas a reconfigurou.
A maior parte dos conselheiros defendeu que, a partir daquele momento, a abertura dirigida pelo Estado imperial se consubstanciasse em um Decreto Imperial. Ao repensar a centralidade das convenções bilaterais, eles deslocaram o enquadramento jurídico a partir de uma nova estratégia, dado o esgotamento percebido nas ações diplomáticas dos anos anteriores. Isso não significou, entretanto, um abandono das premissas que seguiram orientando a política imperial. Conforme defendeu Nabuco de Araújo, a forma do decreto lhe pareceu mais “[...] digna e significativa da soberania e propriedade que temos no Amazonas; é uma concessão geral, que põe todas as nações no mesmo pé de igualdade”. Caberia ao Império organizar a abertura até “a nossa fronteira”, exercendo a soberania, a propriedade e o direito sem ofender a outrem75. Foi nesse terreno, marcado pela centralidade do domínio fluvial, pela reconfiguração das estratégias diplomáticas e pela intensificação do debate internacional que se consolidou a política imperial expressa na abertura do Amazonas em meados da década de 1860.
Considerações finais
A abertura do Amazonas, formalizada em 1866, não se reduziu às pressões externas nem é um simples desdobramento de princípios liberais de livre navegação. Como este artigo procurou demonstrar, o tema da navegabilidade do rio foi inserido em um campo mais amplo de disputas em torno da definição dos direitos de propriedade, dos limites territoriais e das formas de exercício da soberania no interior do Império brasileiro. Nesse contexto, o Amazonas deixou de figurar apenas como via de circulação para se tornar objeto central de um processo de espacialização estatal.
A análise dos processos internos de deliberação do Conselho de Estado e das práticas diplomáticas conduzidas no período evidencia que a abertura do rio mobilizou diferentes projetos e posicionamentos, nos quais se confrontaram perspectivas favoráveis à integração econômica e posições cautelares preocupadas com os riscos políticos e territoriais da presença estrangeira. Esses embates não se limitaram ao plano das ideias, mas informaram diretamente as práticas administrativas e diplomáticas do período, contribuindo para a formulação de respostas que articulavam inserção internacional e preservação da autoridade imperial.
Na esfera diplomática, conforme discutido na seção sobre as fronteiras, a questão do Amazonas foi tratada a partir de uma reinterpretação própria dos princípios do direito internacional. A recusa em reconhecer os grandes rios como bens comuns e a afirmação de sua vinculação ao domínio territorial dos Estados permitiram ao Império sustentar uma concepção de soberania fundada na propriedade. A diplomacia não operou apenas como instrumento de negociação externa, mas como mecanismo de definição dos próprios termos do domínio estatal sobre o espaço fluvial.
A atuação de agentes como Miguel Maria Lisboa ilustra bem esse processo. As negociações conduzidas na Nova Granada demonstram que a definição dos limites territoriais, a regulação da navegação e a mobilização de argumentos históricos e cartográficos constituíram dimensões inseparáveis de uma mesma estratégia. Ao restringir o escopo das discussões, contestar reivindicações territoriais e articular princípios como o uti possidetis, a diplomacia imperial produziu condições concretas para a afirmação da soberania brasileira, transformando o território em objeto de negociação - e, por conseguinte, de controle.
A ampliação do olhar para o conjunto das disputas regionais e internacionais permitiu compreender que essas ações não se deram em isolamento. A presença crescente de potências estrangeiras, especialmente dos Estados Unidos, e as indefinições territoriais entre os países lindeiros conformaram um cenário de críticas e oportunidades no qual o Império buscou afirmar sua posição. Essas pressões não determinaram automaticamente as decisões políticas, mas foram reprocessadas no interior das instituições imperiais e incorporadas a um repertório argumentativo que combinava pragmatismo e cautela.
As discussões do Conselho de Estado assumiram papel decisivo para a assimilação do processo. As atas revelaram que a abertura do Amazonas foi objeto de deliberação intensa, marcada por divergências quanto ao seu ritmo, suas condições e seus limites. Longe de expressar uma posição homogênea, os conselheiros ponderaram riscos e vantagens ao discutir a necessidade de definir previamente os limites com os Estados vizinhos, de estabelecer regras para a navegação e de restringir a atuação de embarcações estrangeiras em áreas sensíveis, como os interiores do território. A abertura do rio aparecia, assim, não como princípio absoluto, mas como decisão estratégica, condicionada a uma série de fatores políticos.
A noção de propriedade fluvial emergiu como elemento central na articulação entre diplomacia e soberania. Ao afirmar que os rios pertenciam às nações em cujo território se encontravam, os agentes imperiais estabeleceram um critério balizar para a regulação do acesso ao Amazonas, distinguindo diferentes categorias de atores e subordinando a navegação à autoridade estatal. Essa concepção permitiu responder às demandas externas, organizar o espaço interno e definir - pelo menos a priori - quem poderia circular, em que condições e sob quais limites.
Comprova-se, a partir desse conjunto de elementos, que a territorialização da Amazônia foi uma dinâmica que ultrapassou a ocupação material do espaço. A construção da soberania imperial envolveu a produção de argumentos, a elaboração de normas e a condução de negociações que transformaram o rio em objeto de domínio político. A diplomacia, nesse sentido, operou como prática constitutiva do Estado ao articular diferentes escalas na definição dos contornos do território.
Ao deslocar o foco da análise para os processos internos de decisão e para a relação entre propriedade, diplomacia e território, este artigo contribui para uma compreensão mais ampla da formação do Estado no século XIX, em interface com seus vizinhos, como a Nova Granada. A abertura do Amazonas não aparece, assim, como episódio isolado, mas como fato privilegiado de observação de uma dinâmica mais geral: a produção da soberania como prática histórica, continuamente negociada, ajustada e reafirmada no interior das instituições imperiais.
Longe de representar mera adaptação às normas internacionais ou simples concessão às pressões externas, a abertura do Amazonas expôs a capacidade do Estado imperial brasileiro de produzir, por meio da diplomacia, os próprios fundamentos de sua territorialização. Nesse processo, o rio deixou de ser apenas espaço de circulação para se tornar objeto de definição política, no qual propriedade fluvial, soberania territorial e argumentação jurídica foram permanentemente disputadas. Decisivo, nesse sentido, é o contraste com a Nova Granada: enquanto o Império avançou com uma política centralizada, ancorada na herança lusitana e no uti possidetis, a república neogranadina negociou em meio a uma reorganização institucional incompleta, cuja instabilidade cartográfica e provincial fragilizava suas pretensões amazônicas. A comparação com a Nova Granada não é acessória ao argumento. Ela permite compreender por que a diplomacia imperial pôde apresentar sua política para o rio Amazonas e as fronteiras políticas de uma forma pretensamente mais coerente, prudente e juridicamente fundada do que a de sua contraparte. A questão amazônica revela parte importante da dinâmica interna do Estado brasileiro no oitocentos, bem como as assimetrias pelas quais Estados vizinhos, com organizações diversas, disputaram espaços fluviais e territórios limítrofes.
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Fonte: Archivo General de la Nación, Bogotá, Registro: mapoteca 289_fagn_38. Gravura em cobre, escala 1:2.700.000.